Николай ЖИРНОВ

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ИННОВАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

Политико-административные аспекты управления являются основной проблемой политической теории и практики политической жизни. Важны они как для Запада, так и современной России.

Современное политико-административное управление представляет систему организационно оформленных (институционализированных и неинституционализированных) ценностей, традиций, процедур, правил и центральных органов исполнительной власти, определения и перераспределения между ними основных элементов управленческой связи (целей, функций, задач, обязанностей, права принятия решений, полномочий и ответственности), взаимодействия между собой и институтами гражданского общества по поводу разработки, принятия и осуществления важнейших политических и административных решений, а также внешнего контроля за их исполнением и разрешения споров.

Эти методы, процедуры и правила не обязательно оформлены в законе и продекларированы. Не все из элементов политико-административного управления поддерживаются в институциональном порядке, специально созданными для этого учреждениями. Тем более невозможно привести состав политико-административного управления к правовым институтам, процессам, формам и средствам. В праве и законе оформляется только незначительная по количеству часть норм, регулирующих систему политико-административного управления. В реальности многообразие этих нормативных явлений значительно больше.

Следовательно, политико-административное управление должно включать в свой состав такие части, которые оказывают влияние на формирование элементов организационной структуры данного управления. К таковым можно отнести: цели, функции, задачи, состав подразделений, обязанности, право принятия решений, полномочия, ответственность. Поэтому необходимо включать в состав политико-административного управления не только элементы нормативного регулирования системы административного управления, но и элементы нормативного регулирования системы государственной власти, так как ее специфика и динамика в сильнейшей степени влияют на динамику системы политико-административного управления.

Одним из основных вопросов в политико-административном управлении является определение его составных частей, то есть границ и элементов. Исходя из сказанного выше, можно выделить следующие составляющие политико-административного управления:

институты различной природы, регулирующие организацию и функционирование отношений власти и управления;

ценности, традиции, обычаи, нравы, образцы поведения, устанавливаемые и поддерживаемые стихийно на основе связей самоорганизации в сфере действия отношений власти и управления; процедуры формирования органов власти и управления;

Николай Федорович - к. и. н., доцент Поволжской академии госслужбы

процедуры взаимодействия органов власти и управления;

процедуры взаимодействия с общественными институтами и неорганизованными гражданами органов власти и управления в процессе подготовки, принятия и организации исполнения решений, а также осуществления контроля их исполнения.

В Российской Федерации, как и в других современных демократических государствах, из этого набора вариантов используются три последние, а именно: выборы, кооптация и политические назначения. В России применяются шесть выборных процедур: выборы депутатов Государственной думы, депутатов Законодательных собраний субъектов Федерации, членов представительных органов местного самоуправления, президента РФ, президентов (губернаторов, председателей правительств, глав республик - в зависимости от норм Конституции или Устава субъекта Федерации эти должности называются по-разному), а также выборы глав местного самоуправления. Дополнительно к процедурам выборов имеется большое количество процедур политических назначений, начиная с должности председателя правительства РФ и заканчивая - заместителем главы районной администрации (главы местного самоуправления) на местном уровне. Правила проведения этих процедур могут существенно различаться между собой - и в реальности различаются.

Наиболее сложны и важны процедуры выборов, поэтому они применяются для замещения ограниченного круга государственных и муниципальных должностей. Все указанные процедуры относятся только к формированию органов государственной власти в рамках ее исполнительной ветви. Это важно потому, что существует некоторое отличие понятия «орган власти» и «орган управления».

Орган государственной исполнительной власти, с нашей точки зрения, обладает в отличие от органа государственного управления следующими признаками:

формируется по политической процедуре, а не в административном порядке;

формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетентности и опыта;

является носителем государственного суверенитета, данным Конституцией,

а не организационной автономией, как орган государственного управления;

не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения (обладает выделенной исключительной компетенцией), а орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации, которым в предельном случае является орган государственной власти;

самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий (по правилу, но не всегда), а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданными в безусловном порядке;

обладает низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;

замещение должностей производится в нем на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта и карьерного замещения должностей, то есть не на принципе стабильности;

политический характер должностей в нем означает их исключение из состава должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам избирателей, народа или интересам политического деятеля - для должностей в личном аппарате);

несет только политическую ответственность за исполнение полномочий власти и выход за их пределы, а орган государственного управления несет все формы ответственности;

часто прибегает к деперсонифициро-ванным формам принятия решений (коллегиальным).

Указанные отличия позволяют четко осознать границу политического уровня организации государственного и административного управления.

Главное назначение государственного органа состоит в эффективном и бесперебойном функционировании, иначе решение политических, экономических и социальных задач не будет результативным и государство станет слабеть. Для этого следует соблюдать следующие условия: обеспечивать стабильность власти и устойчивость конституционных институтов; последовательно выполнять функции, возложенные на государственные органы; правильно использовать мето-

ды политико-правового регулирования в экономической1, социальной и политической сферах; поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличенной роли одних и недооценки других; способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами.

Стратегической задачей государственных органов является своевременное и эффективное решение актуальных проблем развития общества и государства и предотвращение негативных явлений. Однако как показала практика развитых западных стран и России конца ХХ столетия, именно социально-экономические факторы нашли негативное выражение в политико-административном управлении2.

Поэтому 80-90-е годы и начало XXI столетия прошли под знаком административных реформ. Их направленность и интенсивность в разных странах Запада и России проходили по-разному. Так, наиболее глубокое реформирование государственного управления проходило в англо-саксонских странах (США, Великобритания). Наименьшему реформированию подвергся государственный аппарат в германских (Германия, Австрия, Швейцария), «наполеоновских» (Бельгия, Греция, Испания, Франция, Нидерланды), северных (Дания, Норвегия, Швеция) странах.

Административные преобразования в России по ряду объективных, а в большей степени субъективных причин закончились без видимых результатов и реальных шагов по модернизации государственного аппарата3. И тем не менее определенные изменения в государственном управлении России и западных стран произошли.

Один из основных выводов состоит в том, что главными задачами являются поиск новых путей совершенствования государственного управления, предло-

1 Мильнер Б. З. Теория организаций. М., 1998, стр. 248-250

2 Политико-административное управление. М, 2004, стр. 192, 273. В. В. Лобанов Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000, стр. 3.; И.А. Василенко Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000, стр. 119

3 В. В. Лобанов Модернизация правительства в Великобритании, стр. 61

жение эффективных способов решения сложных проблем политико-административного управления.

В этом контексте можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм политико-административного управления во всех странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Это определяется и тем, что политико-административное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением компьютерных технологий и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется стиль политико-административного управления. Он стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит, умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Поэтому так важно изучить опыт развития мировой науки в области политикоадминистративного управления и творчески применять в российских условиях. Однако при изучении западного опыта не следует перенимать внешние формы и атрибуты государства, так как будет сложно обеспечить эффективное функционирование государственных институтов. России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов политико-административного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Российское политико-административное управление должно делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие ранее известных решений по организации государственного администрирования.

В этой связи можно согласиться с Г. Атаманчуком, который писал, что нам необходим синтез из собственного

национального опыта и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. При изучении мирового опыта политико-административного управления необходимо отбирать все самое лучшее и передовое, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Общественные организации и группы гражданского общества могут влиять на процесс политико-административного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой политико-административного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участия в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Поэтому становление гражданского общества в России будет способствовать формированию демократической системы политико-административного управления.

В данном контексте и контексте развития российской государственности можно согласиться с мнением И. А. Василенко,

что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федеративного типа политико-административного управления с сильными центристскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать.

Современный опыт в западных странах показывает, что демократическое государство может эффективно функционировать только в том случае, если в нем однозначно разделены сферы частного и публичного права, сферы политики и исполнения законов, службы федеральные и региональные, а они в свою очередь отделены от служб местного самоуправления. Именно эта концепция и должна быть положена в основу создания новой системы политико-административного управления в России.

В заключение следует сказать, что несмотря на определенные успехи в совершенствовании политико-административного управления, остается немало открытых проблем. К ним можно отнести вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в политико-административном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственного аппарата и многое другое.

С любезного разрешения Strelka Press публикуем фрагмент «Политико-административное понятие города» из книги Макса Вебера «Город» . «Город» - четвертая книга «малой серии» Strelka Press. Первые три - «Исчезающий город» Фрэнка Ллойда Райта, «Урбанизм как образ жизни» Луиса Вирта и «Почему мужчина должен быть хорошо одет» Адольфа Лооса.

Политико-административное понятие города

Из того, что мы в нашем исследовании данного вопроса должны были говорить о «хозяйственной политике города», о «городской округе», «городских властях», уже видно, что понятие «город» может и должно быть введено не только в ряд рассмотренных до сих пор экономических категорий, но и в ряд категорий политических. Осуществлять хозяйственную политику города может и князь, к сфере политического господства которого относится в качестве объекта город с его жителями. Тогда хозяйственная политика города, если она вообще имеет место, проводится только для города и его жителей, но не самим городом. Так бывает не всегда. Но даже в такой ситуации город остается в той или иной степени автономным союзом, «общиной» с особыми политическими и административными институтами. Во всяком случае, мы можем констатировать, что необходимо строго отличать разобранное выше экономическое понятие города от его политико-административного понятия. Только в последнем смысле городу принадлежит особая территория. В политико-административном смысле городом может считаться и такой населенный пункт, который по своему экономическому характеру не мог бы претендовать на такое наименование.

В Средние века существовали «города» в правовом смысле, девять десятых или более жителей которых - по крайней мере значительно больше, чем среди жителей очень многих населенных пунктов, считавшихся в правовом смысле «деревнями», - обеспечивали себе пропитание исключительно продуктами своего сельскохозяйственного производства. Переход от такого «города сельскохозяйственного типа» к городу потребителей, городу производителей или торговому городу был, конечно, текучим (flüssig).

Однако каждое отличающееся в административном отношении от деревни и рассматриваемое как «город» поселение характеризуется обычно особым способом регулирования отношений владения землей, непохожим на поземельные отношения в деревне. В городах в экономическом смысле слова это обусловлено специфической основой рентабельности владения городской землей: это владение домом, к которому остальная земля лишь прилагается. В административном же отношении особый характер городского землевладения связан прежде всего с иными принципами налогообложения и одновременно в большинстве случаев с решающим для политико-административного понятия города признаком, выходящим за рамки чисто экономического анализа: с тем, что в прошлом, в Античности и Средние века, в Европе и за ее пределами город был своего рода крепостью и местом пребывания гарнизона. В настоящее время этот признак города полностью исчез. Впрочем, и в прошлом он существовал не повсюду. Так, он обычно отсутствовал в Японии. Поэтому можно вслед за Ратгеном сомневаться в том, существовали ли там вообще «города» в административном понимании [Карл Ратген, «Экономика и государственный бюджет Японии» (1891)]. В Китае же, напротив, каждый город был окружен огромными кольцами стен. Впрочем, там, по-видимому, и очень многие в экономическом отношении чисто сельские населенные пункты, которые и в административном смысле не были городами, то есть (как будет показано ниже) не служили местопребыванием государственных учреждений, издавна были окружены стенами.

В ряде областей Средиземноморья, например на Сицилии, человек, живущий вне городских стен, следовательно и житель деревни, земледелец, был почти неизвестен - следствие многовекового отсутствия безопасности. В Древней Греции, напротив, полис Спарта гордился отсутствием стен; однако другой признак города - местопребывание гарнизона - был для Спарты в специфическом смысле характерен: именно потому, что она была постоянным открытым военным лагерем спартанцев, она и пренебрегала стенами. Все еще продолжаются споры о том, сколько времени в Афинах не было стен, но в них, как и во всех эллинских городах, кроме Спарты, существовала крепость на скале - Акрополь; Экбатана и Персеполис также были царскими крепостями, к которым примыкали поселения. Во всяком случае, как правило, восточный и античный средиземноморский, а также средневековый город подразумевал крепость или стены.

1.Политико-административные устройства государства

Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованьях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства

1.Унитаризм

Большинство государств современного мира являются унитарными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления.

2.Федерализм

Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г. Все это делает необходимым рассмотреть особенности федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его предпосылки, преимущества и опасности применительно к мировой практике государственного строительства, т.к. это должно способствовать пониманию черт российского федерализма, тенденций развития российской государственности.

1)определение государственной власти как федеративной;

2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;

4)формальное равноправие субъектов федерации;

5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;

6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;

7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;

8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;

9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;

10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами

2.Функционально-структурная подсистема исполнительной власти

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;

а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,

б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;

в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.

Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.

Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти. Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Понятие политико-территориального устройства государства характеризует способ политической и территориальной организации государства, систему взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.

Государство объединяет разнородные в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях социальные общности, в результате чего возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. К тому же управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из одного центра чрезвычайно трудно, если вообще возможно.

Различаются три основные формы территориального устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация . Каждой из них свойственны свои принципы организации территории и взаимосвязей между центром и местами.

1.Принцип унитаризма (от лат. unitas - единство) означает, что государство не имеет в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное государство - единое, оно может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти.

Унитарными являются большинство современных государств - Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия и другие.

Скорее всего в государственно-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться использование принципа федерализма.

2.Принцип федерализма (от лат. foederatio - объединение, союз) - система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, устанавливающих взаимодействие центра и мест, обеспечивающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

Смысл федерализма: обеспечить такое соединение различных групп, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей.

К сущностным признакам федерализма относятся: государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц - субъектов федераций; конституционное разграничение компетенций между ними и центром; недопустимость изменений границ без их согласия.

Принципы федерализма: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его безопасное существование и функционирование.

Федерализм как принцип стал этимологической основой для производного от него и более узкого по смыслу понятия - федеративное государство (федерация).

Федеративное государство - одна из основных форм организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства в целом.

Признаки федерации :

· Территория состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны.

· Субъекты не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации).

· Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и конституционными законами.

· Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и системе права.

· В федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.

· Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации.

· Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

Единая в основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе:

1) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма;

2) присущее только данной группе федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности - классический, дуалистический, монархический, республиканский, кооперативный (с акцентом на кооперацию усилий и интеграцию в ведении общегосударственных дел как смысла федерации) и др.

Понятие «модель федерации» выражает групповые особенности данного вида федерации в рамках его единой сущности;

3) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации.

Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

В специальных исследованиях по данной проблеме утвердилось мнение, что государственный суверенитет исторически возник со времени государственных образований, а его научное осмысление и определение - в конце средних веков. С тех пор продолжаются дискуссии о сущности суверенитета и его субъектах.

Суверенитет (нем. souveranitat, фр. Souverainete - верховная власть, верховные права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его составных частей) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях.

Идея суверенитета возникла в условиях, когда королевская (царская) власть вела борьбу, с одной стороны, с притязанием церкви, а с другой - со своеволием удельных князей (феодалов), продолжавших отстаивать свою независимость от сюзерена и не желавших покориться власти короля. В Московской Руси идея суверенитета верховной власти воплотилась в понятии и политической практике самодержавия (сам, один держу власть). Впрочем, самодержавие на Руси, возникшее во второй половине XV века, не означало неограниченную власть монарха, допускало Боярскую Думу, Земский собор как сословно-представительные институты, но под неизменным верховенством царя. Выше власти царя признавалась лишь власть Бога.

Теоретически и практически вопрос о государственном суверенитете окончательно решен к XVIII веку в пользу верховной власти монарха (установление абсолютизма в большинстве стран Европы).

По мере утверждения демократических форм государственной власти, т.е. перехода от монархических к парламентским, стала преобладать концепция первичности суверенитета народа, нации. При этом целесообразно подчеркнуть, что ограниченной, упрощенной представляется попытка свести понятие «нация» лишь к одной этнический общности. Суверенное государство - нация, как правило, объединяет различные народы (этносы), проживающие на определенной территории или в разных его регионах. Народ как совокупная общность является носителем государственного суверенитета.

С появлением федеративной формы государственного устройства дискуссии о суверенитете ведутся по вопросу его принадлежности федерации и ее субъектам. Представляется аргументированной концепция неделимости государственного суверенитета как качественной категории, выражающей статус федерации в целом, ее многонационального народа, выдвинутая российскими государствоведами Л. Карапетяном, И. Умновой, В. Чиркиным и др.

В теории суверенитета выделяется общая система взаимодействующих принципов (независимо от субъекта суверенитета), концентрированно отражающая его наиболее существенные признаки:

· неотчуждаемость;

· неограниченность;

· верховенство власти;

· неделимость;

· неабсолютность власти;

· юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов;

· приоритет народного суверенитета.

На современном этапе развития международного сообщества, межгосударственных и межнациональных отношений проблема суверенитета становится все более актуальной.

Итак, эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов - около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого общества, так и политикой более могущественных государств по вовлечению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности.

Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787), затем в Мексике (1824), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901), России (1918) и других странах. В современном мире из более чем 180 (200) государственных образований, подавляющее большинство которых являются многонациональными, федеративная форма закреплена в конституциях свыше 20 государств, охватывающих около 50% территории планеты и в которых проживает 1/3 населения. Они сформированы, как правило, на основе территориального или национально-территориального деления.

Происходящая в мире динамика глобализации проблем и интеграции различных сфер жизнедеятельности народов обусловливает развитие конфедеративных политико-правовых форм в организации руководства мировыми процессами.

3. Принципконфедерализма объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Основные признаки конфедерации:

• отсутствие единой территории;
• неограниченное право выхода из союза;
• центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства;
• финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза;
• вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием;
• общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах;
• юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом.

Конфедерации обычно недолговечны - они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. Швейцария фактически это федерация. Принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (развитие Европейского союза и т.д.).

3.3. Политический режим (от лат. regimen - управление) - характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества («политический климат» в стране).

Выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный . Главный критерий

ого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности, образовательного учреждения, лечебного заведения и т.д.) и плюрализма (множественности): политического - многопартийность, наличие оппозиции; экономического - существование разных форм собственности, конкуренции; идейного - сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д.

1) Демократическийрежим :

· признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);

· широкий перечень конституционных прав и свобод личности;

· реальное участие населения в организации государственной власти, управлении делами государства;

· признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.

· ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция (партии, течения) существует, но в условиях давления и запретов;

· государственное управление строго централизовано, обюрокрачено, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия, механизм обратных связей в системе «власть – общество» блокируется, население не вовлекается в управление делами государства;

· существуют идеологический контроль и прессинг органов власти и управления на средства массовой информации, другие институты политической системы и гражданского общества;

· конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм предпринимательства и собственности; однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.

3) Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм. Основные черты:

· государственная власть у незначительной группы лиц и властных структур. Выборы и другие институты демократии, если и есть, то формально («декорация»);

· государственное управление - сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;

· полное огосударствление общества (этатизм);

· тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;

· допускается террор в отношении собственного населения, режим страха и подавления.

Было несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм периода «культа личности» и др.

Политические режимы в «чистом виде», в совокупности всех черт, проявляются нечасто. Существуют многочисленные разновидности режимов. Для их характеристики используются такие варианты в названиях:

2) либерально-демократический;

3) военно-бюрократический;

5) диктаторский (диктатура - режим, опирающийся на насилие);

6) деспотический (неограниченная диктатура одного лица, отсутствие правовых и моральных начал в отношениях власти и общества; крайняя форма деспотии - тирания).

Политический режим не прямо зависит от форм правления и государственно-территориального устройства. Монархия, к примеру, не противопоставляет себя демократическому режиму, а республика (Советов, например) допускает тоталитарный режим. Политический режим зависит, прежде всего, от реального функционирования властных структур и должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, фактической политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.

Н.А.Баранов

Тема 1. Современные политико-административные системы

1. Политико-административная система: структура, признаки, типология

В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система » и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного уп-равления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.

Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реа-лизованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение це-лого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоз-зрения в различных областях гуманитарного знания. Систем-ный подход к анализу социального и политического управле-ния широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.

Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, — сравнительно поздний про-дукт науки. Эти научные направления применительно к иссле-дованию политико-административного управления представ-ляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государ-ственного управления, а именно — представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, раци-ональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации систе-мы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из ко-торых будет отличаться большей или меньшей степенью обоб-щения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию сис-тем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система — это структурно-функциональное един-ство элементов. Что касается рассмотрения общественной сфе-ры, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная сис-тема», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаи-модействие ее основных структур — экономической, социаль-ной, идеологической и политической .

Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает ор-ганизацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание полити-ческих процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.

По отношению к поли-тической системе понятие политико-административной систе-мы уже и специфичнее .

Политико-административная система — это совокупность ус-тоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.

Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков :

1) целостность или несводимость — свойство, свидетельству-ющее о том, что система не равна сумме составляющих ее эле-ментов. Она обязательно включает комплекс связей или отно-шений между элементами;

2) упорядоченность — структура системы, подчиненная опре-деленному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-ад-министративной системы, ее структура — это комплекс устойчи-вых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвя-ми государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно фор-мализуемыми в праве.

На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов : со-вершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.

Од-нако главный критерий , по которому можно судить об эффектив-ности или неэффективности структуры политико-администра-тивной системы , — степень ее соответствия внешней среде . Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

Типология. В первом приближении политико-административные систе-мы можно классифицировать по критерию формы территори-ального устройства государства . Традиционно выделяют три ос-новные формы территориального устройства:

Ø федерация,

Ø конфедерация,

Ø унитарное государство .

Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отно-шений между элементами и уровнями политико-администра-тивной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административ-ная структура. Ряд авторов выделяет особые типы администра-тивно-государственного управления: унитарный и федеральный .

Другая типология исходит из выделения особых моделей по-литико-административных систем в государствах с различны-ми формами правления . Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем:

Ø монархии,

Ø парла-ментские республики,

Ø президентские республики,

Ø полупрези-дентские республики .

Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Третья типология различает модели политико-администра-тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и прак-тик :

Ø англосаксонская модель;

Ø модель «наполеоновских» стран;

Ø модель, характерная для северных стран;

Ø модель «германских» стран.

Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы сис-тем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и ок-ружающей среды:

1) механический — характеризуется крайне слабой структур- ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весь-ма ощутим;

2) адаптивный — характеризуется приспособлением (адапта-цией) к изменениям внешней среды. Административные систе-мы такого типа реагируют post - factum , стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип об-ратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный — характеризуется активной ролью в преобра-зовании среды и гибкой организационной структурой. Полити-ко-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положитель-ный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эф-фективным является именно креативный тип политико-адми-нистративной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми-нистративных систем, является «организационный порядок ».

Это основной компонент политико-административного управ-ления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управ-ленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе» . Особое внимание следует об-ратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управле-ния, реальный расклад сил и отношения внутри администра-тивных организаций и между ними.

2. Кризис управляемости современных политико-административных систем.

Управлению современными политико-административными системами угрожают вызовы как эндогенного (внутрисистемно-го) характера, так и экзогенного — со стороны внешней среды .

К вызовам экзогенного характера относятся

Ø последствия внешнеполитических конфликтов,

Ø мировых экономических кризисов,

Ø процессов ин-теграции/дезинтеграции сообществ государств,

Ø межгосудар-ственной научно-технической конкуренции и т. д.

При этом вы-зовы экзогенного характера приводят к различным (порой противоположным) последствиям для разных государств в зависи-мости от уровня сложности и инновационного потенциала их по-литико-административных, социальных и экономических систем.

Вызовы эндогенного характера можно разделить на два ос-новных типа:

Ø конфликты внутри социальной структуры обще-ства между различными классами, социальными слоями и

Ø кри-зис национального государства как формы политической организации общества.

Можно выделить несколько ключевых факторов , повлиявших на формирование кризисной ситуации:

Ø социально-политический,

Ø экономический,

Ø социокультурный.

Социально-политическим фактором кризиса управляемости современных политико-административных систем является, прежде всего, лавинообразный рост коммуникаций, социаль-ных взаимодействий, определяемый известным французским социологом Мишелем Крозье как взрыв социальных интерак-ций. Достижения новых информационных технологий пре-дельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически сведя на нет расстояние между субъ-ектами взаимодействия. Более того, современные компьютер-ные средства связи открыли широкие возможности для нала-живания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».

Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций часто применяют неоднократно упоминавшийся выше термин «сеть» (network ), отражающий в то же время деиерархизацию политической жизни и установ-ление в процессе коммуникации отношений взаимозависимос-ти субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует ли-шение централизованного аппарата управления (например, национального государства) исключительных прав на интер-претацию политики, социальной и культурной жизни.

Другим аспектом «взрыва интеракций» и развития информа-ционных технологий является смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управ-ленцев как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О.Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает мес-то власти, основанной на креативном ресурсе, способной созда-вать новое знание. Здесь возникает несколько практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, ориентированных не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания ново-го знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предус-матривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего государственно-бюрократической, а также многое другое.

Социокультурные факторы кризиса управляемости совре-менных политико-административных систем достаточно раз-нообразны. Однако, как представляется, к наиболее существенным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразие, сложность их взаимодействий: противостояния и взаимопроникновения . Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, опреде-ляющий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей. Так исчезает культурная иерархия и становится пробле-матичным ценностный аспект политико-административного управления.

Ключевым экономическим фактором , определившим кри-зисное состояние политико-административной системы уп-равления современных государств Запада, являются завышен-ные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся неболь-шими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информацион-ных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных соци-альных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специали-зации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходи-мостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определен-ное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будуще-го) и многое другое.

Таким образом, социально-политические, социокультурные и экономические факторы определяют основные черты кризи-са управляемости современных политико-административных систем: упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию граж-данского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики, неопределенность развития и т. д. Прео-долеть кризисное состояние можно созданием таких условий , которые обеспечили бы беспрепятственную, равноправную коммуникацию, вне зависимости от социального статуса или материального положения ее субъектов. Это:

Ø демократичес-кие права и свободы,

Ø устранение недостатков рынка (монополий, недобросовестной конкуренции и т. д.),

Ø равный доступ к получению общественных благ (образования, социальной по-мощи, медицинского обслуживания и др.),

Ø признание равно-правия различных этнических и религиозных ценностей.

Вы-шеперечисленные условия призваны обеспечить эффективное функционирование современного государства в ходе осущес-твления административных и политических реформ.

3. Политико-административная система антрепренерского типа.

Эти изменения во многих государствах Запада потребовали создания политико-административной системы нового ант-репренерского типа , основывающейся на принципах отделе-ния политики от обслуживания, проверке качества и эффек-тивности работы рынком, ориентации на потребности клиента, перенесения контроля с процедуры исполнения на качество ре-зультатов работы, контрактной системы найма и оплаты по ре-зультату .

Государственное управление антрепренерского или рыноч-ного типа (entrepreneurial government ) покоится на нескольких ключевых принципах, изложенных в уже упоминавшейся кни-ге Д.Осборна и Т.Гэблера. К сказанному добавим следующее. В политико-административной системе новой антрепренерс-кой модели правительство играет роль своеобразного катализа-тора. Оно передает исполнительские функции (обеспечение ус-луг) некоммерческим, общественным организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общего направления работ.

Новая модель предусматривает децентрализацию управления . Основная задача правительства заключается в том, чтобы пре-доставить местным сообществам возможность решать свои проблемы самостоятельно и проконтролировать степень удов-летворения нужд местного населения. Создается конкурентная среда за счет преодоления государственной монополии на неко-торые виды услуг населению. При этом эффективная конкурентная среда (поощряющая инновации, стимулирующая отдачу сотрудников, повышающая качество услуг) может быть создана только в жестких нормативных рамках, т. е. правила конкурен-ции должны быть четко сформулированы, а сам процесс — нахо-диться под постоянным контролем. Поэтому требуется создание модели ограниченной или регулируемой конкуренции.

Антрепренерская модель предусматривает преимуществен-ную ориентацию государственного управления не на бюрокра-тические правила и собственный бюджет, а на конкретные це-ли . Это означает, что на первом этапе организация четко определяет цель или, чаще, комплекс целей, а затем разрабаты-вает систему правил и соответствующий достижению цели(ей) бюджет.

Новая модель политико-административной системы ориентирует управленцев не на рост финансовых вложений в организацию, а на конечный результат деятельности . Рас-сматривая чиновников как рациональных индивидов, авторы этой модели справедливо полагают, что конечный результат их деятельности (например, количество вылеченных больных) не-избежно вступит в противоречие с требованием дополнитель-ных бюджетных вливаний (чем больше пациентов в больницах, тем выше финансовые требования управляющей организации). Правительство должно не столько распределять средства и контролировать расходование, сколько стремиться зарабаты-вать их.

Антрепренерская модель политико-административной сис-темы не является единственным и, тем более, идеальным, от-ветом на вызовы современности. Однако именно она стала главным вопросом повестки дня повсеместно идущих админи-стративных реформ. При этом ориентация на рыночные меха-низмы не устраняет необходимости решения вопроса об эф-фективной организации процесса взаимодействия элементов политико-административной системы между собой и внешни-ми агентами.

Усложнение социальной структуры общества, появление множества гражданских движений, формирование плотной се-ти коммуникаций, наконец, глобализация культурного и эко-номического пространства потребовали поиска новых меха-низмов взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Общее направление создания этих механизмов можно определить как расширение практики вовлечения граж-дан в процесс принятия и реализации государственных реше-ний. Прозрачные и общедоступные способы обратной связи, в свою очередь, призваны обеспечить эффективное использо-вание ресурсов для решения социально-экономических проб-лем и более точно определить приоритеты государственной по-литики. Одновременно с изменением механизмов обратной связи изменяются организационные структуры внутри полити-ко-административной системы. Стратегическим направлением изменений стала децентрализация, а перспективной целью — формирование горизонтальной управленческой сети, куда, на-ряду с государственными организациями, войдут организации частного сектора и различные общественные группы.

4. Государственное управление

Государственное управление - это целенаправленные действия государственных органов и служащих по пла-нированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Однако такой формулировкой трудно ограничиться. Управление, особенно государственное, - сложное, многоплановое яв-ление. С точки зрения теории и практики, это:

Умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;

Вид деятельности по руководству людьми и органи-зациями;

Область человеческого знания, помогающего осуще-ствлять эту деятельность;

Специфический вид трудовой деятельности;

Комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функ-ционирования;

Сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;

Волевые отношения, предусматривающие опреде-ленные целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление - это, прежде всего, поли-тическая деятельность. Расстановка вопроса о полной деполитизации управления не имеет смысла. Общие ориен-тиры деятельности системы управления задаются полити-ческими деятелями и институтами . Государственная поли-тика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, соци-ального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека.

Государственное управ-ление — одна из областей государственной политики, ба-зирующаяся на выработанных в обществе и законодатель-но закрепленных общесистемных императивных установ-ках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоре-тико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разно-образных политических факторов, влияющих на содержа-ние и направленность государственной политики. Тем не менее, структурами государственно-управленческих отно-шений являются, прежде всего, обобщенные структуры пра-вовых отношений.

Определение понятия власть как воплощения полити-ческого господства и средства осуществления политики через систему государственных органов поражает просто-той и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» она становится проблематичной.

Государственная власть - центральное понятие исто-рии госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие власть напрямую связано и с такими производными ка-тегориями, как «ответственность», «способность», «воз-можность».

Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание человека властью - это осознание им мораль-ной ответственности; способность власти убеждать - уникальная сторона более широкой сферы государствен-ной власти (это не только речь, но и символы и знаки ее). Исследователи запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Энтони Гидденс делают упор на «ком-муникативном» аспекте власти. Коммуникативный принцип - незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуп-равления создает возможность эффективного общения и применения власти.

Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем потребовал обоснование тезиса о ключевом значении понятия «политико-административное». Это понятие пришло в политическую науку из юриспруденции, использующей его в Конституционном праве (например, когда речь идет о политико-административных единицах).

Политология, а также, граничащая с ней административная наука, все шире используют понятие «политико-административное» применительно к системе, управлению и т.д. Можно определить политико-административную систему как устойчивую совокупность отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики; политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

Политико-административные системы включают такие компоненты , как:

Ø «политизация» («деполитизация») госслужбы;

Ø «функционаризация» («дефункционаризация») политики, участие, политическая ориентация госслужащих, политическая лояльность госсаппарата;

Ø политическая роль административной элиты и ее участие (неучастие) в формировании государственной политики;

Ø ротация «политических чиновников» в условиях чередования партий у власти;

Ø влияние политических факторов на рекрутирование, подготовку, карьерное продвижение чиновничества;

Ø степень открытости (закрытости), прозрачности (непрозрачности) госслужбы, ее легитимности (нелегитимности);

Ø уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества;

Ø характер взаимоотношений со СМИ, политическими партиями, группами интересов и т.д.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.