Действует множество официальных документов. В то же время среди них прослеживается четкая иерархия по юридической силе. На первом месте в данной иерархии находятся законы (в том числе законы субъектов), далее идут подзаконные и внутригосударственные соглашения и договоры.

В данной статье мы рассмотрим, какое место в этой системе занимают постановления Правительства Российской Федерации.

Что такое постановление Правительства

Итак, постановление Правительства - это правовой нормативный акт, который принимается в исполнение и на основании нормативных актов, имеющих более высокую юридическую силу (федеральных законов, указов Президента).

Согласно Конституции, действие постановлений распространяется на всю территорию России, если не установлено иное. Их исполнение обеспечивается Правительством посредством дачи соответствующих указаний подведомственным органам исполнительной власти.

Отличие постановления от других актов Правительства

Правительство России имеет полномочия на издание различных документов. Среди них - постановления, распоряжения, поручения, протоколы заседаний и совещаний. Помимо этого, указанный властный орган занимается законопроектной деятельностью.

Главное отличие постановления Правительства - это его нормативный характер. Ненормативность же юридического документа определяется наличием одновременно следующих признаков:

• Однократность применения или рекомендательный характер.
• Персонифицированность.

Утверждение постановления Правительства

Порядок разработки и утверждения актов Правительства строго урегулирован нормами права - Указом Президента РФ № 763, постановлением Правительства № 260 и другими документами.

Инициатива разработки проекта постановления может принадлежать не только самому Правительству России, но и федеральным органам власти. Ответственные за разработку органы и подразделения должны соблюдать Регламент Правительства РФ, а также Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых документов.

Постановления Правительства - это весьма эффективный инструмент, позволяющий выявить проблемы, связанные с чрезмерностью управления в какой-либо сфере общественной жизни. Помимо такой оценки проводится общественное обсуждение проекта акта, в рамках которого у экспертов есть возможность дать комментарии и внести предложения в разрабатываемый проект.

Иногда не проводится оценка регулирующего воздействия и общественное обсуждение проекта постановления Правительства. Это обусловлено тем, что такой документ или его часть может содержать конфиденциальную или секретную информацию.

По итогам прохождения всех этапов разработки текст постановления, если он не содержит конфиденциальные или секретные сведения, должен быть официально опубликован в конкретных открытых источниках. К таковым относятся Собрание законодательства РФ, "Российская газета" и Официальный портал правовой информации в сети интернет. Опубликование должно быть произведено не позднее 10 дней после подписания председателем.

Вступление в силу постановления обычно происходит через неделю после опубликования.

Изменение постановления Правительства РФ

Изменение и отмена правовых актов возможны актом той же юридической силы. Касается это и постановлений Правительства.

Следовательно, чтобы внести изменения в указанный документ, необходимо пройти все те же процедуры, что и при его первичной разработке. Такое правило способствует тому, что принимаемые документы становятся более продуманными и отработанными, ведь для их изменения не существует упрощенной процедуры.

Кроме того, заново проводится общественное обсуждение проекта акта. Любой гражданин имеет возможность ознакомиться с предлагаемыми изменениями на соответствующем сайте.

• Конституционное право как отрасль Российского права
  • Понятие конституционного права как отрасли права
  • Конституционно-правовые нормы, их особенности и виды
  • Конституционно-правовые отношения: понятие, субъекты и объекты
  • Конституционно-правовое принуждение
  • Система конституционного права
• Конституционное право как наука
  • Наука конституционного права: понятие и предмет исследования
  • Источники и методология науки конституционного права
  • Развитие науки конституционного права
  • Конституционное право как учебная дисциплина
• Источники конституционного права
  • Конституционные источники
  • Законодательные источники
  • Подзаконные и локальные источники
  • Судебные источники
  • Договорные источники
  • Международные источники
• Конституция Российской Федерации
  • Конституции: понятие, сущность, функции
  • Виды конституций
  • Конституционное развитие российского государства
  • Конституция Российской Федерации: юридические особенности
  • Поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации
  • Осуществление Конституции и конституционное правосознание
• Основы конституционного строя Российской Федерации
  • Понятие основ конституционного строя
  • Основные конституционные начала публичной власти в Российской Федерации
  • Конституционные принципы федеративного устройства
  • Основные конституционные начала общественного устройства
• Обеспечение человеческого достоинства - главная цель конституционно-правового регулирования
  • Достоинство человека в контексте современной российской истории
  • Достоинство человека в ретроспективе философско-правовой мысли
  • Достоинство человека в отечественной политико-правовой мысли
  • Неотъемлемость и юридические свойства достоинства как субъективного права человека
• Конституционное положение человека и гражданина: понятие, конструкция, содержание
  • Правовое и конституционное положение человека и гражданина
  • Юридическая конструкция и содержание конституционного положения человека и гражданина
  • Конституционные права, свободы, обязанности человека и гражданина
  • Условия реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина
  • Юридические гарантии конституционных прав и свобод
  • Принципы конституционного положения человека и гражданина
• Отношения гражданства
  • Понятие российского гражданства
  • Принципы гражданства
  • Признание гражданства
  • Приобретение гражданства
  • Прекращение гражданства
• Конституционный статус иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев
  • Иностранные граждане, лица без гражданства
  • Беженцы и вынужденные переселенцы
• Право граждан на объединение
  • Право на объединение
  • Негосударственные организации
  • Некоммерческие организации
  • Общественные объединения
  • Способы учреждения, реорганизации и прекращения общественных объединений
  • Политические партии
• Свобода совести, вероисповедания
  • Свобода совести, вероисповедания и конфессионально-публичное право
  • Религиозные объединения: понятие и виды
  • Способы учреждения, реорганизации и прекращения религиозных объединений
• Свобода мысли и слова
  • Свобода мысли и слова: понятие и содержание
  • Конституционно-правовой режим гласности
  • Правовое положение средств массовой информации
• Право граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
  • Общая характеристика права граждан на собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование
  • Формы осуществления права граждан на публичные мероприятия
  • Реализация права граждан на публичные мероприятия
• Конституционно-правовое положение национальных меньшинств в Российской Федерации
  • Национальные меньшинства в России
  • Международно-правовые основы статуса национальных меньшинств
  • Защита национальных меньшинств в российском праве
• Теория государственного устройства
  • Понятие государственного устройства
  • Унитарные государства и унитарные государства с законодательно-территориальными автономиями
  • Федерация: понятие, виды
• Юридическая природа Российской Федерации
  • Российская Федерация - суверенное - федеративное государство
  • Становление федерации в России и ее особенности
• Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации
  • Эволюция статуса субъектов Российской Федерации
  • Признаки субъектов Российской Федерации
  • Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации
  • Классификация субъектов Российской Федерации
  • Изменение состава субъектов Российской Федерации
• Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
  • Понятие административно-территориального устройства
  • Становление и правовое регулирование административно-территориального устройства
  • Населенные пункты. Виды административно-территориальных единиц
  • Административно-территориальные преобразования. Административно-территориальный процесс
• Система органов государственной власти в Российской Федерации
  • Понятие органа государственной власти
  • Система органов государственной власти
  • Виды органов государственной власти
• Президент Российской Федерации
  • Понятие института президентуры. Место Президента в системе федеральных: органов государственной власти
  • Порядок занятия должности Президента
  • Компетенция Президента
  • Акты Президента
• Федеральное собрание Российской Федерации
  • Из истории российского парламентаризма
  • Статус Федерального Собрания. Основы его организации и состав
  • Статус члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы
  • Институт неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
  • Внутренняя организация палат Федерального Собрания
  • Правовое регулирование роспуска Государственной Думы
• Федеральный законодательный процесс
  • Законодательная компетенция федеральных органов государственной власти
  • Внесение законопроектов в Государственную Думу
  • Рассмотрение законопроектов Государственной Думой
  • Рассмотрение законов в Совете Федерации
  • Повторное рассмотрение законов, отклоненных Советом Федерации
  • Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом
• Правительство Российской Федерации
  • Правительство Российской Федерации - орган государственной власти
  • Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти
  • Состав Правительства, порядок его формирования и прекращения деятельности
  • Структура государственных должностей в Правительстве
  • Компетенция Правительства
  • Правовые акты Правительства
  • Организационно-правовые формы деятельности Правительства
• Конституционные основы судебной власти в Российской Федерации
  • Право граждан на судебную защиту
  • Конституционные принципы организации и деятельности судебных органов
  • Система органов судебной власти
• Конституционные основы прокурорского надзора в Российской Федерации
  • Место прокуратуры в системе государственных органов
  • Система органов прокуратуры
  • Принципы организации и деятельности прокуратуры, функции ее органов
• Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
  • Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации
  • Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
• Избирательное право и избирательные системы Российской Федерации
  • Понятие и значение выборов, их виды
  • Понятие и принципы российского избирательного права
  • Избирательные системы
  • Источники российского избирательного права
  • Тенденции развития избирательного права в Российской Федерации
• Выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
  • Выборы Президента Российской Федерации
  • Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
• Выборы в субъектах Российской Федерации
  • Процесс становления региональных избирательных систем
  • Избирательные системы субъектов Российской Федерации
  • Основные и дополнительные гарантии избирательных прав граждан
• Референдум как форма народовластия
  • Понятие референдума и право граждан на участие в референдуме
  • Предмет референдумов
  • Порядок организации и проведения референдума
• Конституционно-правовые основы местного самоуправления
  • Понятие и принципы местного самоуправления
  • Законодательные основы местного самоуправления
  • Территориальные и организационные основы местного самоуправления
  • Финансово-экономические основы местного самоуправления

Правовые акты Правительства

В соответствии со ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения. Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:

1. подзаконность, означающая их издание на основании и во исполнение федеральных законов, детализацию и конкретизацию отдельных положений федеральных законов и указов Президента;
2. фундаментальность, поскольку они занимают высшую ступень в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступают основой для ведомственных нормативных актов и актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
3. многофункциональность, связанная с выполнением ими различных юридических функций, в том числе регулятивных, правоприменительных и правореализационных;
4. обязательность к исполнению на всей территории Российской Федерации;
5. обеспеченность исполнения всей системой федеральных органов государственной власти.

В том случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для принятия правительственного акта, этот срок определяется Правительством и закрепляется в плане его нормотворческой деятельности. Правительственные акты, издаваемые во исполнении е указов 1I резидента. принимаются не „позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если последними не установлен иной срок.

Акты Правительства нормативного характера издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера издаются в форме распоряжений. В практике издания правительственных актов встречаются распоряжения нормативно-технического и нормативно-организационного характера.

В форме постановлений Правительства принимаются акты, которые устанавливают:

• порядок реализации гражданами конституционных прав, свобод, обязанностей;
• правила предпринимательской и иной экономической деятельности;
• программно-целевые акты, обеспечивающие комплексное развитие определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;
• статус федеральных органов исполнительной власти, федеральных учреждений и предприятий.

Механизмы отдельных видов публичного администрирования, включая формы и порядок реализации властных полномочий должностными лицами, взаимодействия между государственными органами.

Распоряжения Правительства принимаются по вопросам:

• служебно-кадровым, связанным с назначением и освобождением от должности, с применением мер дисциплинарных взысканий и поощрений;
• наделения, распределения отдельных функций и полномочий;
• организационно-структурным, связанным с образованием различных органов и организаций;
• по финансово-хозяйственным - о выделении денежных средств, передаче государственного имущества.

С предложением в Правительство о разработке того или иного акта вправе обращаться руководители федеральных государственных органов, учреждений и предприятий, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, граждане и организации. По результатам рассмотрения указанных предложений, если они будут признаны обоснованными, Председатель Правительства и его заместители дают поручения о разработке проекта акта.

Проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, согласовываются с Министерством юстиции РФ, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов РФ.

Следует иметь в виду, что проекты правительственных актов вносятся после проведения необходимой экспертизы (юридической, экологической, научно-технической). В качестве приложения они должны иметь пояснительную записку, содержащую расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.

Постановления и распоряжения Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства либо его президиума, а также Председателем Правительства единоначально в пределах его компетенции. Окончательную доработку проекта акта, в том числе рассмотренного на заседании Правительства и получившего одобрение, его редактирование перед внесением на подписание Председателя Правительства осуществляют аппарат Правительства.

Подготовленный и согласованный всеми службами проект постановления или распоряжения визируется заместителем Председателя Правительства (в соответствии распределение обязанностей) и передается руководителю аппарата Правительства для доклада председателю Правительства. Руководитель аппарата Правительства проставляет дату подписания постановления, подтверждая его подлинность своей визой и организует издание акта в установленном порядке.

Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства, а в период его временного отсутствия - исполняющим обязанности Председателя Правительства. За время деятельности Правительства, сформированного в мае 2000 г., ни одного акта, подписанного исполняющим обязанности Председателя Правительства, в Собрании законодательства РФ не было опубликовано.

От правовых актов Правительства следует отличать иные виды актов, исходящих от Правительства или его членов и оформляемых в виде различных управленческих документов, таких как письма, поручения, служебные записки, протоколы заседаний, обращения, заявления.

Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и организаций, вступают в силу по. истечении семи дней со дня первого официального опубликования, но не ранее дня официального опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, в том числе постановления, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, или с той даты, указанной в самом постановлении.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня подписания, если в них не указан иной срок. Датой официального Опубликования правительственного акта считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после подписания. Правительственные акты официально публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», но могут быть неофициально опубликованы в иных печатных изданиях, а также разосланы конкретным исполнителям. Контроль за правильностью и своевременностью их опубликования осуществляет аппарат Правительства.

Акты Правительства могут быть отменены. Президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. За девять лет действия Конституции 1993 г. Президент воспользовался своим правом отмены правительственных актов не более трех раз, что говорит о «резервном» характере указанного полномочия, закрепленного не столько с целью реального использования сколько в качестве элемента конституционной модели формы правления.

Правительство вправе отменять или приостанавливать действие своих актов по собственной инициативе, если их издание не было обусловлено вышестоящей правовой нормой.

Постановления Правительства могут быть рассмотрены Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции. Постановления и распоряжения Правительства могут быть обжалованы (оспорены) гражданами, организациями, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в Верховный Суд, в Высший Арбитражный Суд в соответствии с их подведомственностью в случае несоответствия правительственных актов федеральным законам и указам Президента и нарушения ими прав и законных интересов заявителя.

Если суд установит, что постановление Правительства не соответствует акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы заявителя, то он принимает решение о признании нормативного акта недействующим, т.е. не подлежащим применению со дня издания или со дня вступления в силу решения суда, Распоряжения Правительства, не соответствующие законодательству, признаются недействительными, т.е. не порождающими юридических последствий с момента издания.

В случае вынесения судом решения о признании акта Правительства несоответствующим Конституции, недействующим или недействительным, оно обязано привести свои акты в соответствие с федеральным законодательством, а судебные решения незамедлительно довести до сведения исполнителей правительственных актов.

Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.

Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.

В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; "чрезмерность" нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.

Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. В разных органах одни и те же виды актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом, влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в ведомственном нормотворчестве различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.

Необходимо отметить, что сущность, правовая природа и классификация правовых актов управления как достаточно сложного, комплексного правового явления, с присущими ему особенностями. Анализируя различные точки зрения современных ученых-правоведов, отметим следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовые особенности актов управления во многом проявляются в их классификации. Наиболее распространенным является деление правовых актов управления на нормативные и индивидуальные, причем в основу данной классификации положен такой критерий, как юридические свойства актов.

Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления.

В настоящее время необходимо произвести упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти. Такая необходимость вызвана отчетливым проявлением пробелов и незаконченных подходов к регулированию специфики правовых актов.

Для более детального рассмотрения данного вопроса, необходимо выделить перечень статутных нормативных актов:

• - ст. 115 Конституции РФ;
• - ст. 2, 23, 33, часть первая ст. 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями "О Правительстве Российской Федерации";
• - Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 с изменениями и дополнениями "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";
• - Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 с изменениями и дополнениями "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации";
• - Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации Приказ Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 октября 2004 г. № 1233 "Об утверждении Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс, 2014..

Правительство РФ издает (принимает) акты двух типов:

• 1) акты, имеющие правовой характер, - постановления и распоряжения - издаются согласно ст. 115 Конституции РФ, разграничиваются частью второй ст. 23 ФКЗ (акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений);
• 2) акты, не имеющие правового характера, - принимаются в форме обращений, заявлений и иных актов (часть десятая ст. 23 ФКЗ).

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, часть четвертая ст. 23 ФКЗ).

Вышеперечисленные акты принимаются на основании специальных актов, в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, которая говорит о том, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по части первой ст. 23 ФКЗ - федеральных конституционных законов, федеральных законов), нормативных указов Президента Российской Федерации.

Согласно части третьей этой же статьи постановления и распоряжения не должны во избежание их отмены Президентом РФ противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам (по ст. 33 ФКЗ - федеральным конституционным законам, федеральным законам) и указам Президента Российской Федерации).

Полагаем, что итог толкования ст. 115 Конституции РФ сводится к следующему: основаниями издания постановлений и распоряжений Правительства РФ являются Конституция РФ, законы федерального уровня (законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), указы Президента РФ.

Ст. 2 ФКЗ в правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации включает: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

Однако абзац первый п. 3 Регламента установлена норма, дополняющая нормы Конституции РФ и ФКЗ: Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации и поручений Президента Российской Федерации Правительству.

Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (часть седьмая ст. 23 ФКЗ).

Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации (часть шестая ст. 23 ФКЗ) - в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" (п. 2 Указа Президента РФ). Однако тем же пунктом Указа установлены правила, не предусмотренные Законом: официальными являются также тексты актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Акты Правительства Российской Федерации, с учетом п. 3 Указа, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Согласно части восьмой ст. 23 ФКЗ постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Положения п. 6 (акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования) и п. 7 Указа Президента РФ (в актах Правительства Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу) не подлежат применению ввиду несоответствия ст. 23 ФКЗ.

Норма о том, что акты Правительства вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом (абзац второй п. 3 Регламента), остается благим пожеланием законодателю.

Таким образом, процедурные аспекты (подготовка проектов актов, согласование проектов актов, внутренняя экспертиза проектов и т.д.) регулируются Регламентом и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утвержденной заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства РФ (в данной Инструкции, очевидно, решены, наряду с прочими, юридико-технические вопросы, в том числе структуризации текста актов Правительства).

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Правительства РФ устанавливается: Конституцией РФ; Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Регламентом Правительства Российской Федерации; Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации.

Особенно детально порядок издания постановлений и распоряжений, иных актов Правительства РФ устанавливается Регламентом Правительства РФ и его постановлениями в соответствии с законом. Акты Правительства РФ по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства РФ, издаются только после их рассмотрения на заседании. Акты Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законодательством. Акты Правительства РФ, протоколы заседаний и совещаний, поручения Председателя Правительства РФ и его заместителей оформляются и рассылаются Аппаратом Правительства РФ.

Руководители органов и организаций, на которые возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Материалы по вопросам, включенным в план заседания Правительства РФ, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Вопросы, связанные с рассмотрением проектов актов Правительства РФ, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ, вносятся в проект повестки дня заседания по мере готовности таких проектов с учетом времени, необходимого для их подготовки к рассмотрению в соответствии с Регламентом Правительства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Правительство РФ принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. Правительство РФ рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством РФ Президенту РФ или в Государственную Думу.

Предложения федеральных министров, руководителей государственных органов об издании постановлений и распоряжений Правительства РФ, разработке иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, рассматриваются Председателем Правительства РФ или его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей).

Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ предложения по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и информирует указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов РФ до внесения их в Правительство РФ. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Если подготавливаемый акт Правительства РФ влечет за собой изменения или дополнения других актов Правительства РФ, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде отдельного акта.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, осуществляется Аппаратом Правительства РФ.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления - со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Важным положением Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является установление возможности обжалования актов Правительства РФ в суд.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, которые не имеют правового содержания.

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ч. 7 ст. 12 Закона о Правительстве РФ).

В системе источников современного российского права наряду с законами и указами Президента РФ значительное место занимают постановления Правительства РФ. Вместе с другой формой юридических актов, исходящих от Правительства под названием «распоряжения», постановления издаются на «основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации» (ст. 115 Конституции РФ). Эти акты формируют правовую основу нормотворческой деятельности Правительства РФ, которая дополняется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря

1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и с Регламентом Правительства Российской Федерации постановления данного исполнительно-распорядительного органа содержат нормы общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно выступают в качестве источников российского права.

В противоположность им распоряжения Правительства, не обладая качествами нормативности и общеобязательности и будучи изданными по конкретному случаю, в отношении конкретных органов или лиц и рассчитанными на однократность применения, выступают как индивидуальные акты и согласно установившемуся представлению о праве и его атрибутах не являются источниками права. По своему характеру и содержанию они выступают как акты оперативного управления и, соответственно, как акты правоприменения

Юридическая сила постановлений Правительства, их место и роль среди других источников российского права обусловливаются местом и ролью данного органа в государственном механизме России.

В формально-юридическом, а отчасти и в фактическом плане, несмотря на доминирование в системе разделения властей России президентской, исполнительно-распорядительной по своему характеру, власти, правительство тем не менее выступает как относительно самостоятельный, выполняющий в основном функции оперативного управления институт.

Правительство РФ как орган повседневного и в значительной степени централизованного управления страной обладает весьма широкими и разнообразными полномочиями , реализуя которые, оно принимает соответствующие акты. В обобщенном виде наиболее важные из этих полномочий закреплены в Конституции РФ. В более развернутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Они касаются фактически всех сфер жизни общества, направлений деятельности государства и самого Правительства. Согласно Конституции основные направления деятельности Правительства РФ определяются Председателем Правительства, который также организует всю его работу.

Конституционно закрепленные полномочия Правительства РФ заключаются: а) в разработке и представлении Государственной Думе федерального бюджета и обеспечении его исполнения; б) представлении нижней палаты парламента России отчета об исполнении федерального бюджета; в) обеспечении проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; г) осуществлении управления федеральной собственностью; д) обеспечении проведения в России единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; е) осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также реализации внешней политики России; ж) осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Кроме того, в Конституции предусматривается, что Правительство РФ осуществляет «и иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ (п. 1 ст. 114).

Большинство полномочий, возложенных на Правительство РФ, осуществляется им непосредственно как коллегиальным органом. Однако это не исключает возможности передачи (делегирования) им отдельных своих полномочий или их отдельных частей отраслевым федеральным органам исполнительной власти - министерствам и ведомствам, а также органам исполнительной власти субъектов РФ.

Делегирование полномочий Правительства носит, как правило, временный характер и не касается его исключительных полномочий. Оно не должно противоречить Конституции РФ и другим законодательным актам. Делегирование полномочий означает также передачу права на издание актов, имеющих правовой характер.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ действует в тесной связи с другими государственными органами: с Федеральным Собранием, в палатах которого оно имеет свое представительство; Президентом РФ, указы которого являются обязательными для него; судебными органами, в частности Конституционным Судом, в котором имеется представитель Правительства.

Деятельность Правительства осуществляется в самых разных формах : в форме реализации права законодательной инициативы; дачи отзывов и официальных заключений Правительства на различные законопроекты, в особенности на те, которые имеют финансовый характер; обсуждения и принятия решений по различным вопросам;

непосредственного руководства, координации и контроля за деятельностью министерств и ведомств и др.

Все наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни, относящиеся к компетенции Правительства, обсуждаются и решаются коллегиально на заседаниях Правительства. Это, в частности, вопросы, касающиеся федерального бюджета; создания и упразднения свободных экономических зон; программ приватизации федеральной государственной собственности; заключения международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации; и многие другие.

По всем рассматриваемым вопросам Правительство принимает соответствующие юридические акты в виде постановлений и распоряжений.

Исходя из конституционного положения, согласно которому «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110 Конституции РФ), можно было бы сделать вывод о том, что данный государственный орган занимает центральное место и играет ведущую роль в единой системе исполнительной власти в России, образуемой, как это закрепляется в Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» органами исполнительной власти Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Соответственно, можно было бы предположить, что постановления Правительства с учетом данных конституционных положений занимают в иерархической системе подзаконных актов высшее место и играют ведущую роль .

С формально-юридической точки зрения такая постановка вопроса, несомненно, является вполне корректной и не может вызвать каких бы то ни было возражений. Однако в практическом плане все обстоит далеко не так.

Дело в том, что в системе исполнительной власти, равно как и во всей системе разделения властей, доминирует президентская структура и, соответственно, президентская исполнительно-распорядительная власть . И хотя некоторые авторы не во всем разделяют данное мнение и не считают, что институт Президента безоговорочно можно отнести к исполнительным органам, а его указы - к подзаконным актам , тем не менее реальная жизнь, практика свидетельствует об обратном.

Анализ практической, в том числе правотворческой, деятельности института президентства, а также природы и характера его функций позволяет сделать вывод относительно того, что президентская власть в том виде, как это предусматривается Конституцией РФ, обладает теми же самыми общеродовыми признаками, что и исполнительная власть. Имеются в виду прежде всего такие признаки, которые связаны преимущественно с правоприменительным характером власти, обусловленным исполнением требований законов, касающихся регулятивного воздействия на экономические, политические, социальные и иные процессы, происходящие в обществе. Наряду с этим принимаются во внимание факты прямого подчинения Президенту РФ так называемых силовых министерств и ведомств, а также Министерства иностранных дел РФ.

Обладая общеродовыми признаками исполнительной власти, президентская власть в практическом плане выступает как ее центральное звено, и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными ветвями государственной власти.

Помимо всего прочего, это означает, что в системе подзаконных актов, исходящих от органов исполнительной власти, ведущую роль играют не постановления Правительства, являющегося официальным, конституционно закрепленным носителем исполнительной власти, а указы Президента.

Именно они занимают высшую ступень в системе подзаконных актов, издаваемых исполнительно-распорядительными органами, и именно они обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим подзаконным актам.

Что же касается постановлений Правительства, то в иерархии подзаконных актов они по своим юридической силе и значению занимают лишь следующую, вторую сверху ступень после указов Президента.

Во-первых, это означает то, что постановления Правительства издаются не только «на основе и во исполнение» Конституций РФ и федеральных законов, но и на основе и во исполнение указов Президента.

Данное положение закрепляется как в Конституции РФ, так и в текущем законодательстве. Например, в Семейном кодексе РФ говорится, что «Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации... на основании и во исполнение» не только настоящего Кодекса и других законов, но и указов Президента РФ (п. 3 ст. 3).

Во-вторых, это означает, что постановления Правительства, издаваемые «на основе и во исполнение» указов Президента, Конституции и законов Российской Федерации, не должны противоречить данным нормативным правовым актам.

Такое положение вытекает не только из логики толкования конституционного предписания - издавать постановления Правительства «на основании и во исполнение» Конституции, конституционных законов и указов, но и из прямых предписаний ряда обычных законов. В качестве примера можно сослаться на Трудовой кодекс РФ, в котором указывается на то, что «постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации» (ст. 5).

При рассмотрении юридической природы постановлений Правительства и характера их отношений с законами и указами Президента некоторые авторы акцентируют особое внимание на необходимости проведения более четкого различия между принятием постановления Правительства «на основании» Конституции, законов и указов Президента, с одной стороны, и принятием их «во исполнение» данных нормативных правовых актов - с другой. Первое трактуется как недопущение противоречий между постановлениями Правительства, Конституцией, законами и указами Президента, а второе - как издание постановлений Правительства во исполнение предписаний, которые содержатся в текущих законах и указах .

Нет никакого сомнения в необходимости и определенной важности проведения различий между постановлениями Правительства, принятыми «во исполнение» и «на основании» Конституции РФ, обычных законов и указов Президента.

Но еще более необходимым и важным представляется проведение различий между предметами регулирования рассматриваемых нормативных правовых актов, более четкое определение, какие вопросы и отношения могут быть решены и урегулированы только с помощью законов и указов, а какие лишь посредством постановлений Правительства.

Ведь конституционная самостоятельность и активная роль Правительства, как справедливо отмечается в специальной литературе, выражается прежде всего в том, что «основную часть актов оно издает как орган общей компетенции не в виде исполнения указаний законодателя или главы государства, а в пределах своих конституционных полномочий» .

И в-третьих, нахождение постановлений Правительства в иерархии нормативных правовых актов на более низком уровне по сравнению с законами и указами означает, что в случае возникновения коллизии между постановлением Правительства и одним из этих актов приоритет неизменно будет на стороне последнего - закона или указа .

Это предусмотрено, с одной стороны, Конституцией РФ, согласно которой «постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ч. 3 ст. 115), с другой - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23).

Следует отметить, что полномочия Президента по отмене постановлений и распоряжений Правительства, несмотря на их законодательное закрепление, а точнее, целесообразность этих полномочий, некоторыми авторами подвергается сомнению. Причина этого заключается в том, что, по мнению авторов, данные полномочия, как правило, оцениваются исходя из слишком широкой трактовки статуса Президента как гаранта Конституции . Более целесообразным и юридически оправданным с точки зрения конституционного статуса Правительства было бы, считают ученые, чтобы в тех случаях, когда речь идет о конституционности нормативных актов Правительства, такая отмена «осуществлялась на основе решений Конституционного Суда РФ» .

Говоря о подзаконном характере постановлений Правительства и месте их в иерархии актов, исходящих от исполнительно-распорядительных органов, на более низкой ступени по сравнению с указами Президента, следует тем не менее обратить внимание на то, что постановления Правительства - это акты весьма значимого, относительно самостоятельного конституционного органа страны, роль которого нельзя преуменьшать.

При этом следует иметь в виду, как справедливо констатируется в юридической литературе, что постановления Правительства РФ, равно как и его распоряжения «выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования административно-правовых отношений, формирования и развития всего массива ведомственных актов в сфере жизни граждан» .

Будучи одним из важнейших подзаконных нормативных правовых актов, постановления Правительства обладают такими идентифицирующими их признаками и чертами, как: а) непосредственная связь содержащихся в них норм с нормами указов, а нередко и законов; б) наличие в них видового характера норм по сравнению с родовым характером норм законов, а отчасти и указов; в) конкретизация и развитие этих норм наряду с нормами, обусловленными относительно самостоятельным конституционно-правовым статусом Правительства; г) отражение в постановлениях межотраслевого, многопрофильного характера деятельности Правительства; д) общеобязательный характер ряда постановлений Правительства не только для субъектов административно-правовых отношений, но и для других граждан и юридических лиц .

Кроме названных признаков, в научной литературе указывается и на такие характерные для правительственных актов особенности, как «высшая мера нормативности в системе исполнительной власти»; действие данных общеобязательных актов на всей территории РФ; «парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы» и др.

При этом сущностные и содержательные признаки постановлений Правительства дополняются и сугубо формальными технико-юридическими признаками, касающимися, в частности, более упрощенного по сравнению с законами порядка принятия, опубликования и введения в действие постановлений Правительства.

Данный порядок устанавливается и поддерживается с помощью таких юридически значимых актов, как Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, Регламент Правительства Российской Федерации.

Постановления Правительства подписываются только Председателем Правительства и публикуются в «Российской газете» и «Парламентской газете», которые являются официальными изданиями Правительства. Постановления и распоряжения Правительства официально обнародуются также в «Собрании законодательства Российской Федерации» (разд. IV), которое издается в соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В случаях срочной необходимости обнародование актов Правительства может осуществляться с помощью радио, телевидения и других средств массовой информации.

Публикация актов Правительства согласно действующему законодательству должна состояться в срок, не превышающий 10 дней со дня их подписания. Период времени между принятием акта Правительства и его подписанием не должен превышать пяти дней.

По общему правилу постановления и распоряжения Правительства вступают в силу в зависимости от характера акта и его содержания сразу же после их принятия, подписания или официального обнародования . Исключение составляют акты, которые содержат сведения конфиденциального характера или же сведения, составляющие государственную тайну. Порядок вступления в силу этих актов, как и порядок их опубликования, устанавливается особо действующим законодательством.

Согласно законодательству акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их опубликования. Такого рода акты подлежат обязательной регистрации.

В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ ежеквартально представляет Президенту РФ все сведения о принятых им за этот период нормативных актах.

Наряду с постановлениями Правительства важное значение среди источников современного российского права имеют федеральные ведомственные акты.

Общее название «ведомственные акты», введенное в научный оборот специалистами в области административного и некоторых других отраслей права, подразумевает такие акты, как приказы министров, инструкции, положения, разъяснения о порядке применения того или иного положения в сфере деятельности различных министерств, инструктивные письма, направляемые подчиненным органам, например Министерством финансов РФ, Федеральной налоговой службой, и другие им подобные акты.

Такие акты издаются на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», предусматривающего издание такого рода актов, а также на основе положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.

Федеральные органы, уполномоченные на издание нормативных ведомственных актов, формируются на основе и во исполнение п. 1 ст. 112 Конституции РФ, предусматривающей, что «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Структура данных исполнительно-распорядительных органов и их перечень утверждаются Президентом.

Общими чертами этих органов, в значительной степени обусловливающими общность издаваемых ими актов, являются: а) принадлежность их к центральным органам исполнительной власти и деятельность в пределах своей компетенции в масштабе территории РФ; б) работа большинства данных органов под непосредственным руководством Правительства РФ; в) деятельность различных министерств и ведомств в рамках не только соответствующих законов, но и положений, которые утверждаются Президентом или по его поручению Правительством; г) относительная самостоятельность министерств и ведомств во взаимоотношениях с соответствующими органами различных ветвей власти, Правительством, однопрофильными нижестоящими органами и др.

Издаваемые этими органами ведомственные акты непременно имеют лишь подзаконный характер; издаются в соответствии не только с законами, но и с указами Президента и актами Правительства; могут быть отменены или приостановлены в своем действии Правительством.

Все акты федеральных органов исполнительной власти, которые касаются прав, свобод или обязанностей человека и гражданина, имеют межведомственный характер или определяют правовой статус общественных объединений, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию .

Данный порядок введения в действие такого рода ведомственных актов закрепляется не только в обычных законодательных актах, но и конституционно. Статья 15 (п. 3) Конституции РФ в связи с этим устанавливает, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Подробнее об этом см.: Общая теория государства и права: академ. курс: в 3 т. /отв. ред. М. Н. Марченко. 2-е изд. М., 2001. Т. 2. С. 244.

См.: Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий. М., 1999. С. 289, 290.