13. Защита беженцев и перемещенных лиц

Цели и задачи модуля:

Определить, чем статус беженца отличается от статуса перемещенного лица; дать представление о международном праве беженцев, о том, какие международные организации осуществляют помощь беженцам и перемещенным лицам, выяснить, какие положения МГП касаются защиты беженцев и перемещенных лиц.

План модуля:

1)Статус беженцев и статус перемещенных лиц;

2)Международное право беженцев, его основные документы;

3)Международные организации, оказывающие помощь беженцам и перемещенным лицам, взаимодействие этих организаций;

4)Защита беженцев и перемещенных лиц со стороны МГП;

5)Деятельность МККК и других организаций Международного Красного Креста по защите беженцев и перемещенных лиц.

И беженцы, и перемещенные лица – люди, которые были вынуждены покинуть свои родные места в результате неких чрезвычайных обстоятельств (войн, ситуаций насилия, преследований по политическим мотивам и т.д.). Но беженцы – это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица – те, кто остались в пределах своей страны . Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами. А предоставление защиты и помощи этим категориям населения – проблема чрезвычайно актуальная, учитывая, что в настоящее время в мире насчитывается свыше десяти миллионов беженцев и впятеро больше лиц, перемещенных в пределах своих стран.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат Международного Комитета Красного Креста – ведь именно этой организации государства поручили следить за точным применением МГП и обеспечивать покровительство и помощь жертвам вооруженных конфликтов. А перемещение людей внутри страны обычно и осуществляется в результате вооруженных конфликтов, чаще всего – немеждународного характера. Нет необходимости снова перечислять те гарантии, которые предоставляет международное гуманитарное право гражданскому населению в период международных и внутренних вооруженных конфликтов (а перемещенные лица – часть гражданского населения), равно как и многочисленные направления деятельности МККК. Хотя в период внутренних вооруженных конфликтов государства бывают вправе отказаться от услуг МККК, на практике, к счастью, это случается редко. Так, в Руанде МККК оказал помощь более чем миллиону гражданских лиц, большинство из которых являлись перемещенными лицами. В Чечне деятельность МККК позволила помочь сотням тысяч человек, многие из которых были перемещенными лицами. В этих двух конкретных случаях, как и вообще в целом, деятельность МККК не ограничивалась оказанием помощи только данной категории лиц, а представляла собой целый комплекс мер, принимаемых в интересах гражданского населения и других жертв конфликта.

Беженцы , как правило, находятся под защитой международного права беженцев (еще одна отрасль международного права наряду с МГП, правом прав человека и др.).

Источниками права беженцев являются, в частности, следующие международно-правовые документы:

Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев;

Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев;

Конвенция Организации африканского единства (ОАЕ) 1969 г.;

Картахенская декларация 1984 года о беженцах;

Различные резолюции, в частности принятые Генеральной Ассамблеей ООН.

В соответствии со статьей 1 Конвенции 1951 года термин «беженец» применяется к любому лицу, которое «… в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности… или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Конвенция ОАЕ и Картахенская декларация расширила рамки этого определения, включив лиц, которые спасаются бегством от событий, вызывающих серьезные нарушения общественного порядка, например вооруженных конфликтов и беспорядков.

Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) . Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК .

Если в положениях права беженцев есть четкое определение беженца, то в гуманитарном праве содержатся весьма неопределенные формулировки и вообще сам термин «беженец» используется лишь в редких случаях. Однако это обстоятельство вовсе не означает, что гуманитарное право обходит беженцев своим вниманием: напротив, его защита распространяется на беженцев, оказавшихся во время конфликта во власти одной из сторон.

Во время международного вооруженного конфликта граждане одного из государств, спасающиеся бегством от последствий боевых действий и оказывающиеся на территории государства противника, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции как «иностранцы на территории находящейся в конфликте стороны». Первый дополнительный протокол 1977 г. подкрепил это положение, упомянув также о защите апатридов. Беженцы, являющиеся гражданами нейтрального государства, пользуются защитой Четвертой Женевской конвенции в случае отсутствия дипломатических отношений между их государством и государством, участвующим в конфликте. Статья 73 Протокола I предусматривает сохранение этой защиты даже в тех случаях, когда дипломатические отношения установлены.

Кроме того, Четвертая Женевская конвенция гласит, что «покровительствуемое лицо ни в коем случае не может быть передано в страну, в которой оно могло бы опасаться преследований в связи со своими политическими или религиозными убеждениями».

Граждане государства, которые, спасаясь от вооруженного конфликта, оказываются на территории государства, не участвующего в международном конфликте, не подпадают под защиту МГП за исключением тех случаев, когда это государство, в свою очередь, становится жертвой внутреннего вооруженного конфликта.

МККК считает, что он должен заниматься судьбой беженцев, которые, будучи гражданскими лицами, являются жертвами вооруженных конфликтов или беспорядков, то есть ситуаций, на которых распространяется действие его мандата. Действия МККК по оказанию помощи беженцам определяются, в частности, и тем, предоставляет ли им защиту международное гуманитарное право.

Когда речь идет о беженцах, пользующихся защитой международного гуманитарного права, роль МККК состоит в том, чтобы добиваться от участников конфликта соблюдения соответствующих положений Четвертой женевской конвенции и Дополнительных протоколов 1977 г. В оперативном плане МККК стремится получить доступ к этим беженцам и оказать им необходимую помощь.

Как уже говорилось, часто складываются ситуации, когда беженцы не пользуются защитой гуманитарного права (например, когда страна, предоставившее им убежище, не участвует ни в каком вооруженном конфликте). В таких ситуациях эти люди подпадают только под действие права беженцев и оказываются в сфере деятельности УВКБ. МККК в этих ситуациях может выполнять лишь некоторые вспомогательные функции.

В то же время МККК не может оставить без внимания те случаи, когда в странах, предоставивших убежище, беженцы подвергаются серьезной опасности, особенно когда их лагеря, расположенные в приграничных зонах, становятся объектами насильственных действий или даже вооруженных нападений. В подобных случаях как нельзя более кстати оказывается присущий МККК статус нейтрального и независимого посредника, и тогда его полномочия осуществляются параллельно с полномочиями УВКБ. Понятно, что оказание эффективной помощи жертвам в данной ситуации возможно лишь при условии согласованных и скоординированных действий МККК и УВКБ.

Следует также отметить, что многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют – зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации – масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.

По мнению представителей Международного Комитета Красного Креста, важнейшей и первостепенной задачей при решении проблемы беженцев и перемещенных лиц является принятие государствами превентивных мер и, в случае войны, - строгое соблюдение норм международного гуманитарного права. Ведь нормы МГП запрещают осуществлять насильственное перемещение населения за исключением случаев, когда это необходимо для его собственной безопасности или продиктовано соображениями настоятельной военной необходимости. Более того, защита, предоставляемая гуманитарным правом гражданскому населению, должна привести к ограничению перемещений. Положение людей, вынужденных покинуть свой родной дом, оказывается, как правило, очень тяжелым, даже при условии оказания им продовольственной, медицинской и иной помощи. Поэтому, по мнению МККК, важнее всего обеспечить гражданским лицам возможность жить в своих родных домах.

Резюме.

Беженцы – это люди, покинувшие свою страну в поисках убежища за границей, а перемещенные лица – те, кто остались в пределах своей страны. Судьба этих людей схожа, но правовая защита обычно предоставляется им в соответствии с разными документами.

К перемещенным лицам, как правило, применяются положения международного гуманитарного права и, соответственно, эти люди подпадают под мандат МККК.

Беженцы, как правило, находятся под защитой международного права беженцев. Обязанность предоставлять защиту и помощь беженцам возложена, прежде всего, на Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Однако в некоторых случаях на беженцев распространяются нормы международного гуманитарного права, и тогда защита и помощь им предоставляется со стороны МККК.

Многие национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца осуществляют – зачастую при поддержке со стороны МККК и Международной Федерации – масштабные программы оказания помощи беженцам и перемещенным лицам.

С. АСТАХОВ, студент 4 курса международно-правовой специализации юридического факультета Орловского государственного университета

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЖЕНЦЕВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Данная статья посвящена правовому положению беженцев в соответствии с международно-правовыми нормами. Помимо международных документов во многих государствах существуют и свои законодательные акты, которые вносят дополнительные критерии определения тех или иных категорий вынужденной миграции.

Ключевые слова: статус беженцев, современные конфликты, вынужденная миграция, международно-правовые нормы.

Современное определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев», Конвенции «О статусе беженцев» (Заключена в Женеве 28.07.1951) и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса беженцев. Между указанными актами существуют некоторые расхождения. В частности, Конвенция ООН 1951 г. предусматривает временное и географическое ограничения, т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 г. Протокол 1967 г. устраняет эти ограничения и применяется в отношении государств и в отношении любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникает проблема беженцев. Российская Федерация подписала эти документы, которые таким образом обладают теперь прямым действием на территории нашего государства.

Одна из острых проблем, связанных с беженцами, как и с рядом других категорий вынужденной миграции (экологические беженцы, перемещенные лица, «высланные», лица, ищущие убежища и др.), состоит в том, что помимо международных документов, определяющих их статус, во многих государствах существуют и свои законодательные акты, которые вносят дополнительные критерии определения тех или иных категорий вынужденной миграции. Но, что четко зафиксировано в большинстве из них и с чем согласны большинство специалистов в области международной миграции, так это то, что «люди, которые хотят покинуть свою страну, чтобы повысить жизненный уровень или найти лучшую работу, не могут претендовать на статус беженца».

Процесс определения статуса беженца происходит в два этапа. Во-первых, необходимо выяснить факты, относящиеся к данному случаю. Во-вторых, применить к этим фактам определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. Положения Конвенции 1951 года, определяющие, кто является беженцем, состоят из трех частей, которые были названы положениями соответственно о «включении», «прекращении» и «исключении». В положениях о включении определяются критерии, которым должно отвечать лицо, чтобы быть беженцем. Они образуют позитивную основу, на которой строится определение статуса беженца.

Причинами существования беженцев в первую очередь надо выделить политические и этнические, постоянно провоцирующие различной степени вооруженные конфликты, причем в большинстве случаев непосредственно в развивающихся регионах. Более того, почти все современные конфликты, ведущие к появлению беженцев,

© С. Астахов

как правило, происходят непосредственно внутри стран, в то время как раньше данные конфликты наблюдались между странами. Ситуация в Сомали, Руанде, Заире, Югославии и др. - яркие тому примеры. Более того, чем больше в том или ином регионе вооруженных столкновений, тем больше беженцев там появляется.

Не случайно наиболее стремительный рост их численности наблюдается в Африке. Сегодня на Африканском континенте насчитывается примерно 15 млн. беженцев, перемещенных лиц. Надо выделить политические и этнические причины, постоянно провоцирующие различной степени вооруженные конфликты, причем в большинстве случаев непосредственно в развивающихся регионах.

Среди причин, способствующих сохранению огромного числа беженцев и перемещенных лиц, необходимо выделить также причины, обусловленные ухудшением окружающей среды, экологическим кризисом, увеличением стихийных бедствий и природных катастроф. Как отмечал бывший Генеральный секретарь ООН в 1993 г. Бутрос Гали, «невозможно провести четкую и ясную границу между конфликтами, войнами и стихийными бедствиями по тому влиянию, которое они оказывают на гражданское население.

Засуха, наводнение, землетрясение и циклоны так же разрушительны для людей и благосостояния общества, как войны и гражданские конфликты». Эти стихийные бедствия происходят не в вакууме и зачастую обусловлены неразумной промышленной и сельскохозяйственной деятельностью во многих, в первую очередь в развивающихся, странах. Интенсивная вырубка леса, например, ведет к обезлесению, что, в свою очередь, повышает опасность засухи и наводнений, развитие которых сокращает плодородные земли и тем самым вынуждает часто огромные массы голодных людей мигрировать из родных мест. Так, голод в районе Африканского Рога в 1980-е годы вынудил миллионы африканцев к миграции как внутри самих стран этого района, так и через государственные границы.

Данная проблема, связанная с появлением новых масс беженцев, существует и в наши дни. Люди, которые вследствие вышеуказанных причин мигрировали в другое государство, обладают на его территории правами и обязанностями. Права беженцев можно разделить на следующие группы:

■ специфические права беженцев, вытекающие из института международной защиты;

■ права, которыми беженцы пользуются наравне с гражданами страны-убежища;

■ права, которыми беженцы пользуются наравне с другими иностранными гражданами, законно находящимися в стране пребывания.

Одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является право искать убежище.

Согласно духу Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в том же либо в другом органе, административном или судебном в соответствии с действующей системой.

При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время, необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».

При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.

Одним из важнейших прав беженца является возможность свободного обращения в суды на территории всех стран - участниц Конвенции 1951 г. При этом на территории страны обычного местожительства беженца при обращении в суд он пользуется тем же положением, что и граждане этой страны. В прочих странах беженцу предос-

тавляется то же положение, что и гражданам страны его обычного места жительства.

Социальное попечение является сферой действия национального законодательства, и поэтому его стандарты не могут быть регламентированы международными соглашениями. Однако в соответствии с принципом отказа от каких-либо форм дискриминации беженцы, законно проживающие на территории государства, имеют право на социальное попечение в размерах, предусмотренных, как правило, для граждан страны проживания. В частности, глава IV Конвенции 1951 г. определяет, что беженцы имеют право:

На применение системы пайков наравне с гражданами страны, где существует система распределения дефицитных продуктов;

На решение жилищного вопроса в положении не менее благоприятном, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах;

На начальное образование наравне с гражданами страны пребывания и положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы в отношении других видов образования;

Признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней; освобождения от платы за право учения и сборов, а также в отношении предоставления стипендий;

На то же положение, что и граждане страны проживания в отношении вознаграждения за труд и условий труда (размер оплаты, продолжительность рабочего дня,возраст работающих по найму и т.д.), социального обеспечения с учетом национального законодательства (например, при сочетании солидарной и накопительной пенсионной систем, при котором беженцы будут получать пенсии меньшего размера).

Беженцы, согласно статье 15 Конвенции, наравне с иными иностранцами имеют право создания ассоциаций, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения выгоды (некоммерческих объединений), а также профессиональных союзов.

Важным моментом при решении проблем беженцев является вопрос об их самообеспечении, т.е. вопрос о поиске ими занятий, приносящих им доход - работы по найму, или создании собственных предприятий.

Беженцы имеют право на самостоятельное занятие сельским хозяйством, промышленность, ремеслами и торговлей, а также право учреждать торговые и промышленные товарищества в усло-

виях не менее благоприятных, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

Очевидно, что правовое положение беженцев и лиц, ищущих убежище, подразумевает наличие не только прав, но и обязанностей в отношении принимающего их государства. Они лаконично определены в статье 2 Конвенции о статусе беженцев.

Нарушение этих норм, в частности совершение преступного деяния, может повлечь за собой не только уголовную ответственность, но и возможность депортации.

Предоставление политического убежища - суверенное право государства. Своим внутренним актом оно определяет мотивы предоставления убежища, статус лиц, которым оно предоставлено, порядок предоставления и случаи утраты права на убежище.

Политическое убежище предоставляется лицам, которые ищут защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормами международного права, при этом принимается во внимание, что преследование направленно непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории и правами, и свободами и несет обязанности наравне с другими гражданами, кроме случаев, установленных законом для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Предоставление РФ политического убежища и его лишение производятся указами Президента РФ. Политическое убежище в РФ не предоставляется, если лицо:

1) преследуется за действия (бездействия), признаваемые в РФ преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;

2) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;

3) лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

4) прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ

5) прибыло из страны, с которой РФ имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для данного лица на убежище в соответствии с ФЗ «О беженцах»;

6) представило заведомо ложные сведения;

7) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому в РФ предоставлено политическое убежище, утрачивают право на убежище в случаях:

1) возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного места жительства;

2) выезда на жительство в третью страну;

3) добровольного отказа от политического убежища на территории РФ;

4) приобретения российского гражданства или гражданства другой страны.

Лишение лица предоставленного ему РФ политического убежища может иметь место по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, совершило преступление и в отношении его вынесен вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Legal status of refugees in international law.

The given article is devoted to the legal status of refugees according to an international law. Besides international documents, many states have their own legislative acts inputting additional criteria of defining this or that categories of forced migration.

Миграционный кризис, настигший европейские страны, был спровоцирован с апреля 2015 г. военными действиями на территории регионов Ближнего Востока и Северной Африки. Однако в Европу направляются не только вынужденные мигранты из зон с нестабильной военно-политической обстановкой, но и так называемые «экономические мигранты», т.е. лица, добровольно покинувшие свое место жительства в следствие неблагоприятных социально-экономических условий.

В связи с этим крайне необходима международно-правовая регламентация миграционных процессов и разграничение понятий «беженец» и «мигрант».

Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.) и включает в себя следующие признаки (п. 2 ч. «A» ст. 1):

• индивид пересек международные границы и находится вне пределов страны своего гражданства или обычного местожительства;
• он не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
• индивид обоснованно опасается стать жертвой преследования;
• преследование может осуществляться по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
• индивид не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Согласно определению ООН, беженец – это лицо, имеющее обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических взглядов. Но в 90-х гг. принимающие государства стали называть таких людей «лицами, ищущими убежище», а статус «беженцев» получали только после того, как их заявления подтверждались. Эта терминология появилась в связи с тем, что очень многие мигранты являются «экономическими беженцами», которые ищут убежище потому что не обладают достаточной квалификацией для того, чтобы считаться рабочими мигрантами.

Право беженца на политическое убежище в иностранном государстве закреплено в Женевской конвенции, и является одним из основополагающих прав человека. Также, это право закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Конвенции о статусе беженце 1951 г. и Протоколе 1967 г. Согласно п. 33 Конвенции 1951 г. был впервые установлен запрет на принудительное возвращение беженцев в страны, из которых они прибыли. Далее это важнейшее правило дублируется в декларации ООН от 1967 г.

Для реализации международно-правовой защиты беженцев первостепенное значение имеют обстоятельства их бегства из своей страны. Главное отличие беженцев от обычных иностранных граждан состоит в том, что они не находятся под защитой государства своего гражданства или постоянного местожительства. Преследование лица может выражаться как в определенных действиях властей страны, так и в их бездействии или попустительстве в случаях, когда они должны были пресечь нарушения прав человека, совершаемые иными силами (повстанцами, вооруженными эскадронами, сепаратистскими движениями). Обоснованные опасения лица, покидающего свою страну, объективно связаны с возможным преследованием. Признание лица беженцем осуществляется на индивидуальной основе, с учетом событий, имеющих место в государстве исхода, и приведенных заявителем фактов, подтверждающих его опасения.

Правовое положение беженцев подразумевает их дальнейшее возвращение на родину после завершения конфликта. Тем самым изначально не предполагается их интеграция в общество принимающей страны. Тем не менее беженцы пользуются социально-экономическими благами, а именно социальными пособиями и жилищами.

Следует отметить, что до сих пор в международном праве не существует унифицированного понятия «мигрант». Считается, что этот термин охватывает все случаи, когда решение о миграции человек принимает свободно по причинам личного удобства и без вмешательства внешнего принудительного фактора.

Россия и современный мир / Отв. ред. М.А. Неймарк. – М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2016. // Т.Н. Мозель. Миграционная политика ЕС и проблема беженцев в современном мире. – С. 253.

С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.

Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования .

Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства .

Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев .

Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» .

Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» .

В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» .

Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» .Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.

В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.

Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.

В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» .

Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.

Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений .

Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае . Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.

Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.

В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.

В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм .

Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» . В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» .

Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».

В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.

Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.

Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.

Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года . Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.

Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» . В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны .

Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех.

Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» .

Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» . Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.

Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер .Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.

Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.

Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.

Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.

Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.

Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:

1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;

3) эти опасения должны основываться на одном из пяти

признаков:

Религии;

Гражданства;

Принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;

Политических убеждений;

4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.

Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.

В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.

Для определения понятия «беженец», данного в Кон­венции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе, касаю­щемся статуса беженцев 1966 г. участником которой Российская Федерация стала в ноябре 1992 г., необхо­димо проанализировать ст. 1 Конвенции 1951 г. Кон­венционное закрепление понятия «беженец» имеет про­странственную, временную, субъектную и содержатель­ную сторону. Пространственная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 1 разд. В ст. 1 Конвенции, в которой содержатся положения о том, что «события, происшедшие до 1 января 1951 г.» означают либо: а) «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 г.»; или Ь) «события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 г.». Причем государ­ства при ратификации или присоединении к Конвен­ции должны четко определить для себя пространствен­ную сферу действия норм Конвенции.

Временная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 2 разд. А ст. 1 Конвенции. В нем указы­вается, что положения Конвенции 1951 г. распространя­ются на беженцев, признанных в качестве таковых, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г.

Указанное положение Конвенции приводит в настоя­щее время к бесполезности ее положений. В связи с этим возникла необходимость в принятии Протокола, касаю­щегося статуса беженцев (1966 г.), в котором в качестве дополнения указано, что для целей настоящего Протоко­ла под термином «беженец» имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение ст. 1 Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) с опущением слов «В результате со­бытий, происшедших до 1 января 1951 г.». Таким обра­зом, Протокол, касающийся статуса беженцев 1966 г. является в настоящее время неотъемлемой частью Кон­венции 1951 г., дополняющим ее.

Субъектная сторона определения понятия «беженец» в Конвенции трактуется в основном п. 1 разд. А ст. 1, где можно выделить следующие виды субъектов, относя­щихся к категории «беженец»:

6) лица, признанные беженцами в силу устава Меж­дународной организации по делам беженцев;

8) лица, признанные беженцами после 1 января 1951 г. в соответствии с Протоколом, касающимся статуса

беженцев (1966 г.).

Анализ указанных выше актов дает возможность вы делить национальный состав подпадающих под регу-

лирование Конвенции 1951 г. беженцев. К ним отно­сятся русские и армянские беженцы по Соглашению от 12 мая 1926 г., беженцы из Германии по Конвенции от 10 февраля 1938 г. и Протоколу от 14 сентября 1939 г. В соответствии с пунктом 2 Соглашения о выдаче удо­стоверения личности армянским и другим беженцам от 12 мая 1926 г., беженцем считается любое лицо со­ответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего пра­вительства и не приобрело другого гражданства. В со­ответствии с этим определением режим беженцев ус­танавливался по трем критериям:

1) национальное, или этническое, происхождение;

2) отсутствие защиты со стороны правительства страны происхождения;

3) не приобретение другого гражданства.

Таким образом, при определении субъектной сторо­ны понятия «беженец» учитывается и национальный (этнический) характер.

1) наличие преследования или обоснованного опасе­ния стать жертвой преследования;

2) преследование по признаку расы, религии, граж­данства, принадлежности к определенной социаль­ной группе или политическим убеждениям;

3) нахождение беженца вне страны своей гражданс­кой принадлежности или обычного местожитель­ства;

4) не использование беженцем защиты этой страны или нежелание пользоваться такой защитой;

5) нежелание беженца возвращаться в страну своего гражданства или обычного местожительства.

Необходимо охарактеризовать содержательные кри­терии понятия «беженец». «Преследование» понима­ется в широком и узком смысле. В узком смысле под «преследованием» понимается лишение лица жизни или физической свободы. В широком смысле к пре­следованию также относится добавочное нанесение серьезного экономического ущерба, категорический отказ в приеме на работу, в получении профессии, в образовании, или же иные ограничения прав и свобод, традиционно гарантируемых в демократическом об­ществе. Под «вполне обоснованным опасением» стать жертвой преследования понимается совокупность ком­понентов субъективного и объективного свойства. Субъективное свойство указанной категории за-клю-чается в психической оценке индивидом опасения как реально существующего. Объективное свойство озна­чает, что при признании лица беженцем должны быть приняты во внимание не только душевное состояние лица, но и объективная ситуация в стране его проис­хождения.

Признак расы, вероисповедания, национальности, при­надлежности к определенной социальной группе или политических убеждений является важным для при­знания лица беженцем. Раса понимается в смысле Ру­ководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев как все виды этнических групп, име­нуемых «расами». Под дискриминацией по признаку «вероисповедания» понимается любое различие, исклю­чение, ограничение или предпочтение, основанное на ре­лигии или веровании, и имеющее своей целью или сво­им воздействием умаление или вред признанию, обла­данию или применению фундаментальных прав и свобод человека на равных основаниях. Понятие «определен­ная социальная группа» обычно означает группу лиц с одинаковыми происхождением, привычками и соци­альным статусом. Под «политическими убеждениями» понимаются любые взгляды по поводу деятельности го­сударства, правительства и проводимой ими во всех об­ластях политики, критические по своему характеру. Причем преследование за «политические убеждения» должно осуществляться публично, и не за действия, яв­ляющиеся противозаконными.