Право собственности - один из основных институтов гражданского законодательства. Содержание право собственности раскрывается в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ).

Субъектами права собственности в РФ (статья 9) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В недропользовании выделяются пять объектов права собственности: недра, ресурсы недр, движимое и недвижимое имущество используемое при недропользовании, информация получаемая в процессе изучения и пользования ресурсов недр, горное предприятие (в целом).

Из всех возможных форм собственности на природные ресурсы, предусмотренных Конституцией РФ, в Законе РФ «О недрах» закреплена лишь одна - государственная собственность на недра. Однако, не в виде монопольной государственной собственности, как это было ранее установлено «Основными законодательствами Союза ССР и союзных республик о недрах» - законодательном акте, регулировавшем горные отношения (отношения недропользования) в СССР в период 1975-1992 гг. В этом нормативном правовом акте указывалось (статья 3), что «…недра в СССР являются государственной собственностью - общим пользование. В законе РФ « О недрах» указано (статья 1.2), что «…недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами».

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в соответствии со статьей 2 находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (принцип «двух ключей»). Вместе с тем эта статья не определяет механизм решения вопросов, возникающих при совместном ведении, и оставляет неясной процедуру выделения участков недр федерального значения.

В статье 2.1 Закона РФ « О недрах» содержится норма, в соответствии с которой «…для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, обеспечивается основными ее суверенитетами, а также для выполнения обязательств по международным договорам РФ, отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти субъектов РФ». Из этой статьи не следует, как же следует поступать, если эти органы не смогут согласовать свои интересы.

Есть несколько возможных решений проблемы совместного ведения. Прежде всего должно быть реализовано положение статьи 2.1 Закона РФ «О недрах», в котором указано, что «…порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения…условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами». Эти законы до настоящего времени не разработаны, поэтому необходимо приступать к их созданию.

Второй вариант решения этой проблемы состоит в следующем: в договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, который может быть заключен в соответствии со статьей 11 Конституции РФ, включается в виде обязательного приложения перечень участков недр федерального значения.

Закрепленная Законом РФ «О недрах» государственная форма собственности на недра, не позволяет гражданам РФ в полном объеме реализовать свое конституционное право иметь в частной собственности участок недр (как вид природных ресурсов), нарушает принцип равноправия всех форм собственности и ограничивает возможности использования недр в интересах развития экономики России. Пока лишь собственники, владельцы земельных участков, имеют право непосредственно для своих нужд добывать общераспространенные полезные ископаемые (не числящиеся на Государственном балансе), строить подземные сооружения на глубину до 5 м, а также строить и эксплуатировать бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт, не являющийся источником центрального водоснабжения.

Поэтому в процессе развития и совершенствования законодательства РФ о недрах могут быть рассмотрены возможности нормативного закрепления:

· Различных форм собственности на месторождениях с уже утвержденными запасами и на те, которые будут разведаны и открыты с помощью частного капитала;

· Передачи (продажи) государством субъектам предпринимательской деятельности собственности на участки недр как целью добычи полезных ископаемых, так и в иных целях (например, для строительства подземных складов, гаражей и др.).

В Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» определено (статья 8), что произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. Статья 9 развивает эту правовую норму, определяя, что компенсационная продукция, а также часть прибыльной продукции, является в соответствии с условиями соглашения долей инвестора, принадлежит ему на праве собственности.

Формулировки статей Закона РФ « О недрах» имеют существенный недостаток, обусловленный тем, что право собственности на природные ресурсы сводится, в основном, к праву собственности на добытые из недр полезные ископаемые. При этом, во-первых, не совсем понятно, когда полезные ископаемые могут считаться добытыми из недр, и, во-вторых, остается за рамками закона механизм возникновения права собственности на иные виды ресурсов недр, например, на подземные сооружения, используемые в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, или на внутреннее глубинное тепло недр Земли. Необходимо отметить, что этот механизм не один и тот же для различных видов ресурсов недр.

Для анализа механизма возникновения прав собственности на различные виды ресурсов недр их целесообразно разделить на две группы:

1. Ресурсы недр, использование которых в практических целях требует их извлечение из недр.

2. Ресурсы недр, использование которых в практических целях не требует их извлечение из недр.

В первую группу входят месторождения полезных ископаемых, отходы производства, внутреннее глубинное тепло недр Земли, глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод.

Во вторую - подземное пространство, т.е. полости в массиве горных пород природного и техногенного происхождения.

Для твердых полезных ископаемых переход права собственности от государства к недропользователю происходит в момент отделения полезного ископаемого от массива горных пород. Этот переход права не должен быть связан с тем, поднято ли это полезное ископаемое на поверхность. При разработке месторождений открытым способом, оно и так остается на поверхности, а при подземном способе разработки полезное ископаемое не всегда поднимается на поверхность, поскольку, в некоторых случаях, может доставляться на обогатительную фабрику для переработки непосредственно по подземным коммуникациям.

Для жидких или газообразных полезных ископаемых или твердых полезных ископаемых, добываемых методами физико-химической геотехнологии (через скважины), переход права собственности на них от государства к недропользователю соответствует моменту доставки полезного ископаемого к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения и обустройства рудника или промысла.

Для остальных видов ресурсов недр, входящих в первую группу, переход права собственности на них от государства к недропользователю происходит в момент начала работ по эксплуатации данного вида ресурса недр.

Ресурсы недр, отнесенные ко второй группе, формально являются недвижимостью (недвижимым имуществом). В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса. РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещения которых без несорозмерного ущерба их назначению невозможно.

Анализ механизма перехода собственности на этот ресурс недр от государства к недропользователю позволяет выделить следующие ситуации:

1. Недропользователь получил лицензию на использование природного подземного пространства (полости) для строительства какого-либо инженерного сооружения (например, склада или гаража). В процессе строительства недропользователь произвел необходимые улучшения в этой полости, например, возвел крепление, а также установил необходимые приборы и оборудования. Действия недропользователя в этом случае регулируются статьей 623 Гражданского кодекса РФ, из которой следует, что произведенные арендатором (в данном случае, недропользователем) отделимые улучшения арендованного имущества (приборы и оборудования) являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды. В случае, когда арендатор (недропользователь) произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя (организации, выдавшей лицензию) улучшения арендованного имущества, не отделимые без вреда для имущества (например, бетонное крепление стенок полости), арендатор имеет право после прекращения договора (лицензии на право пользования) на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено условиями лицензии.

Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, природное подземное пространство, оно не переходит в его собственность.

2. Недропользователь получил лицензию на использование техногенного пространства (т.е. образованного в результате производственной деятельности человека, но не самим недропользователем), например подземных горных выработок для захоронения отходов и в соответствии с условиями лицензии произвел как отделимые, так и не отделимые без вреда для имущества улучшения. В этом случае (так же, как и предыдущем) отделимые улучшения являются его собственностью, если иное не предусмотрено условиями лицензии. Затраты недропользователя на улучшения, не отделимые без вреда для имущества, подлежат возмещению, если иное не оговорено в условиях лицензии.

Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей ископаемых, техногенное подземное пространство, созданное не им, оно не переходит в его собственность.

3. Недропользователь получил лицензию на строительство и эксплуатацию подземного объекта, причем лицензии оговорено, что недропользователь должен самостоятельно образовать техногенное пространство в недрах и провести в нем необходимые улучшения и обустройство.

Таким образом, если недропользователь использует для строительства и эксплуатации подземного сооружения в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, созданное им подземное пространство, оно не переходит в его собственность. Такой подход, вытекающий из статьи 1.2 Закона РФ «О недрах» и признающий недра и содержащиеся в них ресурсы, государственной собственностью, представляется в данной ситуации не вполне логичным. Ведь этот ресурс (подземное пространство) образован самим недропользователе, поэтому он может рассчитывать в будущем (при внесении соответствующих изменений в законодательство) на получение на него права собственности.

К проблеме государственной собственности на недра

С.А. Кимельман

профессор Высшей школы приватизации и предпринимательства - Института (ВШПП), заведующий отделением геолого-экономической оценки Московского филиала Федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийский научно-исследовательский горный институт им. А.П. Карпинского» (ФГУП «ВСЕГЕИ»), доктор экономических наук (г. Москва)

Семен Аронович Кимельман, [email protected]

Законодательное обеспечение эффективного использования собственности на недра

С началом рыночных преобразований в нашей стране в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) была установлена государственная собственность на недра и на содержащиеся в них полезные ископаемые. Основными механизмами государственного регулирования были и остаются до сих пор лицензирование права пользования участком недр (месторождения) и специальное налогообложение недропользователей. Оба эти механизма постоянно корректировались. В законодательство о недрах и в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ) внесено более пятидесяти изменений и дополнений, которые в основном были направлены на расширение правомочий недропользователей и увеличение изымаемой части доходов от добычи и экспорта ликвидных полезных ископаемых - нефти, газа, драгоценных и цветных металлов, алмазов и других полезных ископаемых.

С экономических позиций одной из центральных проблем отношений собственности на недра и добытые полезные ископаемые (далее - ПИ) является право собственности на доходы от недропользования, в частности право собственности на горную ренту. Эти отношения определяют формы пользования, владения и распоряжения месторождениями, способы присво-

ения и использования добытых ПИ, механизмы формирования и присвоения горной ренты, налогообложения добычи ПИ, а также условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий.

С одной стороны, формы собственности оказывают различное влияние на условия и результаты деятельности горнодобывающих предприятий. Например, частный собственник не в состоянии (из-за отсутствия значительных средств) серьезно заниматься геологическим изучением недр, создать развитую социально-производственную инфраструктуру (включая транспортные, энергетические, жилищно-коммунальные и прочие коммуникации) с целью максимального извлечения ренты.

С другой стороны, величина извлекаемой ренты, формы ее изъятия и распределения зависят от формы собственности горнодобывающего предприятия. При этом она может и не совпадать с формой собственности на природный объект. Например, нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» является частной организационной формой, открытым акционерным обществом (ОАО), а участки недр, на которых она добывает нефть, являются государственной собственностью.

Статьей 1.2 Закона о недрах установлена исключительно государствен-

ная собственность на недра, под которой понимается совместная собственность Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку механизм совместной собственности и совместного ведения в российском законодательстве не разработан и вряд

ли будет разработан в ближайшее время, первое, что практически необходимо решить, - это разграничить государственную собственность на недра на федеральном и региональном уровнях с возможным выделением объектов муниципальной собственности.

Второе и, пожалуй, самое важное - это принятие законодательного акта о праве собственности на добытые полезные ископаемые.

Добыча ПИ представляет собой единый процесс извлечения и переработки минерального сырья до первого товарного продукта. В законодательстве о недрах отсутствует определение понятия «добыча», как и однозначное толкование первого товарного продукта по видам минерального сырья. До 2002 года понятие первого товарного продукта применяли при определении налоговой базы для отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) и платежей за добычу ПИ.

В статье 337 главы 26 НК РФ под добытыми полезными ископаемыми понимаются, как правило, их первые товарные переделы. То есть, кроме собственно добычи как процесса извлечения минерального сырья из недр, под добытыми полезными ископаемыми понимают полезные ископаемые, получаемые в процессе переработки и обогащения минерального сырья до первых товарных продуктов. Так, для нефти под «добытой нефтью» понимают товарную нефть, полученную, во-первых, в процессе обезвоживания, то есть отделения нефти от добываемой из скважины жид-кости1, во-вторых, после стабилизации и обессоливания, в результате чего добытая жидкость приобретает качество «товарной нефти». Иными словами, законодательно установлено, что термин «добытая нефть» эквивалентен термину «товарная нефть». Для ряда других полезных ископаемых товарные продукты доходят до концентратов и, даже как для золота, до сплава Доре (с минимальным содержанием примесей), из которого получают аффинажное золото.

В соответствии с пунктом 1 статьи 220 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) процесс переработки не предполагает изменение собственника материалов, подвергнутых переработке. То есть новая изготовленная путем переработки «вещь» становится собственностью собственника материалов. Применительно к нефти содержащаяся в недрах нефть после ее извлечения из добытой жидкости и переработки в товарную нефть становится собственностью государства, так как оно является собственником нефти в недрах. Тем не менее в этой же статье зафиксировано, что «если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя». Таким образом, чтобы определить собственность на добытую нефть (с указанной оговоркой), надо знать «стоимость материалов», то есть стоимость нефти в недрах. Здесь нет однозначного определения, что считать стоимостью покоящихся в недрах полезных ископаемых. Но ее надо обязательно устанавливать, так как статья 220 ГК РФ предусматривает следующее:

«если иное не предусмотрено договором, собственник материалов, приобретший право собственности на изготовленную из них вещь, обязан возместить стоимость переработки осуществившему ее лицу, а в случае приобретения права собственности на новую вещь этим лицом последнее обязано возместить собственнику материалов их стоимость (п. 2);

Собственник материалов, утративший их в результате недобросовестных действий лица, осуществившего переработку, вправе требовать передачи новой вещи в его собственность и возмещения причиненных ему убытков» (п. 3).

Таким образом, существуют два варианта: добытые ПИ находятся либо в государ-

1 Из скважины добывают жидкость, включающую нефть и воду. Удельный вес воды в жидкости увеличивается по мере обводненности месторождения и на последних стадиях добычи достигает 90-95 процентов.

ственной, либо в частной собственности. Каждый из этих двух видов собственности на добытые ПИ имеет свои плюсы и минусы. Нельзя однозначно утверждать, что какой-то вид собственности лучше или хуже. Все зависит от действующей системы права, традиций, социально-экономических отношений, сложившихся в той или иной стране. В США, Англии, Канаде, Японии, Франции и Германии существуют государственная и частная собственность на полезные ископаемые, залегающие в недрах и рассматривающиеся как часть недвижимого имущества - земельного участка. В других странах, таких как Аргентина, Бразилия, Мексика, Перу и Чили, право государственной собственности на добытые полезные ископаемые признано и закреплено зако-

В российском законодательстве прописано, что содержащиеся в недрах ПИ находятся в государственной собственности. Однако в процессе их извлечения (добычи) из недр они могут находиться в различных формах собственности. Так, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые полезные ископаемые по условиям лицензии могут находиться в любой форме собственности: федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. Согласно пункту 7 части 1 статьи 12 Закона о недрах право собственности на добытые ПИ должно быть установлено в лицензии на пользование недрами. Однако в настоящее время в подавляющем числе действующих лицензий, выданных недропользователям на добычу, не указана форма собственности на добытые ПИ.

Нам представляются надуманными и лишенными экономического обоснования аргументы в пользу развития в России преимущественно только частной формы собственности на добытые полезные ископаемые, которая, по достаточно распространенному мнению, якобы более эффективна, чем государственная. На наш взгляд, первостепенную роль при выборе предпо-

чтения той или иной формы собственности на добытые ПИ должна играть оценка экономической эффективности управления собственностью на добытые ПИ и доходов, полученных от владения собственностью на эти природные ресурсы. В зависимости от права собственности на добытые полезные ископаемые следует «строить» систему управления собственностью на недра и соответствующие ей рентные отношения в сфере недропользования.

При частной форме собственности на добытые ПИ целесообразно:

Внести изменения в действующий Закон о недрах, сохранив его концепцию и структуру;

Отменить применение Федерального закона от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее - Закон о СРП) на новых участках недр, сохранив его только для трех действующих проектов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское нефтяное месторождение;

Ввести в Закон о недрах дифференцированный по месторождениям рентный платеж в виде роялти с пределами (максимальным и минимальным) изменения ставки налогообложения, конкретный размер которой должен вытекать из стоимостной оценки месторождения с учетом действующей системы налогообложения (ДСН).

При частном присвоении добытых ПИ рынок становится преобладающим регулятором горных отношений. Большая часть ренты будет оставаться у недропользователей, использование которой также будет подчиняться рыночным механизмам.

При государственной собственности на добытые ПИ общая схема управления фондом недр и система рентных отношений должны претерпеть существенные изменения, а именно:

2 Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000. С. 49.

Доступ к недропользованию следует осуществлять исключительно по договорам концессий (на добычу ПИ) и договорам подряда (на геологическое изучение недр, поиски и разведку ПИ);

Внести значительные изменения в Закон о СРП с тем, чтобы он стал основным нормативным регулятором прямого действия;

Подготовить, принять и ввести в действие закон «О концессиях при пользовании недрами»;

Изменить концепцию, подготовить и принять новую редакцию закона «О недрах»;

В недропользовании ДСН заменить специальным налоговым режимом, основой которого является изъятие рентных платежей;

Предприятия-недропользователи независимо от их организационной формы собственности, по сути дела, должны стать подрядчиками по договорам концессии или договорам подряда;

Собственность на добытые ПИ должна перейти к государству (по терминологии Закона о СРП), которое самостоятельно в лице уполномоченных им организаций занимается реализацией добытого сырья. В этом случае отпадает необходимость в установлении вывозных таможенных пошлин. Возникающая ценовая рента (как разность между мировой и внутрирос-сийской стоимостью, умноженная на объем добычи ПИ) будет (и должна!!) поступать полностью в федеральный бюджет;

Изменить систему, механизмы и структуру управления государственным фондом недр, которая должна будет в равной мере управлять как воспроизводством недр, так и горным делом (добычей ПИ). Это потребует, в частности, разработки и принятия Горного кодекса, включающего свод правил по технологии добычи различных видов ПИ.

Таким образом, преимущества государственной формы собственности на добытые ПИ над частной формой их присвоения,

по нашему мнению, состоят как в более эффективном управлении собственностью на добытые ПИ, так и в распоряжении доходами, возникающими от владения собственностью на эти ресурсы. В результате недропользователю, во-первых, возмещаются нормативные капиталовложения (с учетом нормативных эксплуатационных затрат), во-вторых, обеспечивается получение им нормальной прибыли (нормального дохода на вложенный капитал). Большая часть горной ренты и вся ценовая рента поступают в распоряжение государства, которое определяет направления их рационального использования, связанные с проведением геологоразведочных работ, освоением новых месторождений, строительством производственной и социальной инфраструктур и прочее. Часть полученной суммы ренты государство может оставить недропользователю, в частности, для инвестиций в поиск и разведку новых месторождений.

В Законе о недрах и иных федеральных законах не установлены правила перехода права собственности от государства как собственника недр к предприятиям, имеющим право на добычу полезных ископаемых. Установление права собственности в лицензии (ст. 12 Закона о недрах) при отсутствии законодательного механизма такого регулирования порождает неопределенность для инвесторов и может привести к коррупции.

Следует также отметить, что существующий механизм регулирования прав собственности на добытые полезные ископаемые на основе лицензии имеет некоторые противоречия и с гражданским законодательством. Так, ГК РФ установлено, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (в данном случае государства как собственника недр и содержащихся в них полезных ископаемых) может быть приобретено на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом право собственности у потреби-

телей по договору возникает с момента передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следует учесть, что по своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение, включающее установленной формы бланк, а также текстовые графические и иные приложения, которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.

Несомненно, законодательство о недрах нуждается в основательном совершенствовании, в частности, на основе следующих основополагающих принципов.

Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно и рентного дохода, является государство, а более точно - гражданское общество.

Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление только лишь ограниченных, установленных в концессионном соглашении прав пользования природным объектом) и аренда (передача имущества во временное пользование). Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера должны быть открытые торги, а главными критериями выбора победителя - соблюдение оговоренных в концессионном соглашении условий эксплуатации: поддержание и приумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.

В-третьих, после реализации извлеченных из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов, международных тендеров и т. п.).

В-четвертых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные в пользова-

ние месторождения, отказаться от права пользования ими, например постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оцененных по рыночной стоимости или доходности добываемого сырья, и взимание налога на имущество с этой суммы.

Соображения о праве собственности на добытые полезные ископаемые

Как уже отмечалось, в соответствии со статьей 1.2 Закона о недрах добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. В свою очередь, недра и залегающие в недрах полезные ископаемые находятся в государственной собственности. Согласно устоявшимся воззрениям природные ресурсы являются таковыми, когда они находятся в своей естественной среде. Другими словами, право собственности на ресурсы, исходя из такой логики, отождествляется с правом собственности на недра, то есть ресурсы недр, лишь будучи в недрах, находятся в государственной собственности. Негласно (де-факто, но не де-юре) считается, что добытый ресурс уже не является природным ресурсом, а якобы с экономической точки зрения представляет собой продукцию, произведенную пользователем природных объектов, в частности недропользователем.

Однако, по сути, в экономической действительности происходит трансформация одного и того же объекта материального мира в зависимости от места его нахождения: в недрах - ресурс, на дневной поверхности - продукция. При этом речь может идти о некоем превращении ресурса в «иного рода имущество», причем юридическим фактом, обуславливающим указанный процесс трансформации, является извлечение недропользователем полезных ископаемых на дневную поверхность.

Описанная трансформация не может служить основой перехода права собствен-

ности. Так, в юриспруденции мы можем встретить модели, которые могут свидетельствовать об обратном. При этом материальные расходы и затраты труда лица, направленные на создание материального объекта или какого-либо имущественного блага, не влекут обязательное возникновение у последнего права собственности на такой объект. Ярким примером тому могут служить такие частноправовые институты, как представительство, включая действия в чужом интересе без поручения (главы 10 и 50 ГК РФ), подряд (гл. 37 ГК РФ), доверительное управление имуществом (гл. 53 ГК РФ).

Также в позитивном праве наряду с понятием «ресурсы» можно найти определение полезных ископаемых. Именно последние упоминает Закон о недрах в качестве объекта права собственности, одновременно рассматривая их как ресурсы. При этом, следуя логике закона, ресурсы могут быть также «добыты», что не соответствует уже сделанному нами предположению, основанному на экономической теории о том, что добытый ресурс не есть ресурс, а является продукцией.

Гражданское законодательство Российской Федерации устанавливает, что изменение положения вещей в пространстве не является основанием прекращения права собственности (гл. 15 ГК РФ). Более того, это противоречило бы существу права собственности как праву вещному, смысл которого в том, что право следует за вещью.

Однако для извлечения полезных ископаемых на дневную поверхность используются такие экономические факторы, как труд и капитал, которые не могут не учитываться при построении рациональной модели тех или иных правоотношений. В частности, затраченный труд, связанный с воздействием на объект материального мира, еще в древности обуславливал переход права собственности от одного лица к другому. Здесь достаточно вспомнить давний спор двух юридических школ Древнего Рима - Сабинианцев и Прокульянцев, о том, кто является собственником в случае, если лицо из чужого материала прило-

жением труда сделало совершенно новую вещь. При этом мнения указанных школ по этому вопросу расходились. Консервативные Сабинианцы, стоявшие на страже уже и без того распадающегося родового строя, утверждали, что право собственности должно остаться за собственником материала. Прокульянцы, более отзывчивые к требованиям развивавшихся в Древнем Риме товарно-денежных отношений, говорили, что собственником должен стать тот, кто переработал вещь, но при условии компенсации собственнику материала его стоимости.

В настоящее время проблеме переработки в гражданском законодательстве Российской Федерации, как уже отмечалось, посвящены нормы статьи 220 ГК РФ. Так, в соответствии с пунктом 1 указанной статьи, если иное не предусмотрено договором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Однако если стоимость переработки существенно превышает стоимость материалов, право собственности на новую вещь приобретает лицо, которое, действуя добросовестно, осуществило переработку для себя.

Учитывая изложенное, гражданское законодательство Российской Федерации ставит возникновение права собственности в зависимость от технологического процесса - переработки.

Процесс добычи полезных ископаемых технологически напоминает переработку. Так, добыча не заканчивается извлечением полезных ископаемых на дневную поверхность. Помимо непосредственного извлечения полезных ископаемых из недр, последние подвергаются первичной переработке, в результате которой из них получается первая товарная продукция. Становится понятным, почему Закон о СРП оперирует понятием «продукция», подразумевая под ней именно первую товарную продукцию, произведенную из добытых полезных ископаемых.

В свою очередь, Закон о недрах, несмотря на то, что в него вносились изменения

после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, не касается проблем добычи полезных ископаемых и их переработки, в связи с чем целый пласт процессов переработки добываемого минерального сырья в первые товарные продукты его передела (в товарную продукцию) оставлен за рамками правового регулирования. Отсутствие в законе норм, регламентирующих технологию добычи и переработки минерального сырья в товарную продукцию, порождает серьезную проблему, связанную с определением права собственности на извлеченные из недр и в дальнейшем прошедшие первичную переработку полезные ископаемые. При этом в законе не устанавливается, что непосредственное извлечение из недр и первичная переработка являются единым технологическим циклом.

В свою очередь, оставление за рамками Закона о недрах соответствующих отношений не исключает применение к последним норм гражданского законодательства Российской Федерации и, в частности, статьи 220 ГК РФ. При этом в гражданском законодательстве и законодательстве о недрах Российской Федерации наблюдаются разночтения, так как Закон о недрах, по сути, приурочил момент возникновения права собственности к добыче (понятию нормативно весьма неопределенному), а ГК РФ -к переработке. Помимо этого, в лицензии на право пользования недрами должны указываться положения относительно субъекта права собственности на добытые полезные ископаемые. Более того, даже если в лицензии указано право собственности недропользователя на добытые им ПИ, то в этой же лицензии необходимо указать возмещение недропользователем стоимости содержащихся на участке недр ПИ, которые по Закону о недрах являются государственной собственностью.

В этом ключе возникает вопрос о том, в каком случае к отношениям по приобретению права собственности на добытые полезные ископаемые должны применяться соответствующие положения Закона о недрах и правила ГК РФ о переработке. При

этом анализ практики показывает, что ни те, ни другие нормы не выполняются: в подавляющем большинстве лицензий собственник не указан, произведенные недропользователем затраты на добычу (именно при определении собственника на добытые полезные ископаемые) в лицензии также не нормируются и не устанавливаются, в связи с чем недропользователь фактически присваивает полезные ископаемые и по общему правилу автоматически нарушает нормы статьи 220 ГК РФ о переработке (если ценность материала (полезных ископаемых) значительно превышает затраты на его переработку).

При этом в рамках анализируемой проблемы должен рассматриваться вопрос о возможности комплексного использования юридических конструкций, применяемых этими отраслями законодательства. Видится, что определение собственника добытых полезных ископаемых должно строиться по нормам статьи 220 ГК РФ. Тем самым в зависимости от характера и условий разработки недр право собственности на добытое сырье будет закрепляться за разными субъектами: в одном случае это будет недропользователь, в другом -государство. Но в любом случае государству как собственнику материалов (полезных ископаемых) должна предоставляться компенсация в виде их стоимости, определение которой, кстати, не установлено ни в одном законе. Либо, наоборот, недропользователю должны возмещаться затраты на переработку, если первые товарные продукты переработки минерального сырья сохраняются в собственности государства.

Однако для того чтобы в лицензии на право пользования недрами был обозначен собственник, требуется наличие норм, на основании которых можно было бы определить, при каких условиях добычи затраты, связанные с ее проведением, превзойдут стоимость самих полезных ископаемых. Таким образрм, без соответствующих методик оценки ресурсов недр, а равно без правил ведения горного дела с обоснованными нормативными затратами на его осуществление обойтись нельзя.

Кроме того, следует отметить, что для определения собственника на добытые полезные ископаемые по принципам, определенным в статье 220 ГК РФ, немаловажным является вопрос, связанный с моментом оценки материала: будем мы его оценивать в недрах или «на выходе», после переработки, то есть будем ли мы оценивать «новую вещь» (именно такое словосочетание применено в статье 220 ГК РФ). В последнем случае стоимость добытых ПИ выше на добавленную стоимость переработки по сравнению с оценкой стоимости ПИ в недрах.

На первый взгляд, исходя из смысла статьи 220 ГК РФ, такая оценка должна проводиться на момент нахождения полезных ископаемых в недрах. Однако если технологически отделить процесс переработки от материала, то последний останется таковым, и даже после проведения переработки материал изменит лишь свои качества. Таким образом, оценка в соответствии со статьей 220 ГК РФ, по сути, может быть осуществлена постфактум, после окончания переработки - физического воздействия на вещь. Именно в последнем случае, на наш взгляд, государство значительно выигрывает. Но здесь можно возразить, что стоимость материала (полезных ископаемых) уплачивается как раз за счет его переработки (добычи). В свою очередь, из буквального понимания норм статьи 220 ГК РФ наиболее правильным видится то, что материал и работы по его преобразованию все-таки оцениваются отдельно.

Кстати, от принятых подходов к методике определения стоимости полезных ископаемых в недрах зависит отнесение добытых ПИ (точнее, их первых товарных продуктов) к собственности государства или недропользователя по критерию «существенного» превышения стоимости переработки над стоимостью ПИ в недрах. В связи с этим отметим, что стоимость переработки резко отличается при добыче разных видов полезных ископаемых. Так, стоимость нефти, извлеченной на поверхность в составе добываемой жидкости, составляет около 90 процентов от цены товарной нефти. Стоимость, к примеру,

меди, находящейся в добываемой руде, извлекаемой на дневную поверхность, до процессов обогащения руды и получения из нее концентрата меди составляет всего 10-15 процентов, а золота - и того меньше. Обратим внимание, что речь не идет о стоимости переработки, то есть подъема из недр на дневную поверхность нефтяной жидкости или руды. Стоимость переработки в стоимости нефти, меди или золота составляет, как правило, 1-2 процента и не более 25 процентов.

В итоге следует еще раз коснуться вопроса, связанного с важностью законодательного определения технологии добычи и переработки минерального сырья в товарные продукты. Нормы Закона о недрах требуют определить собственника добытых полезных ископаемых, что противоречит налоговому (гл. 26 НК РФ) и гражданскому (ст. 220 ГК РФ) законодательству, так как после добычи, технологически включающей в себя переработку, создается новая вещь - первая товарная продукция. Таким образом, в лицензии должна упоминаться первая товарная продукция, как это правильно сделано в Законе о СРП, в качестве вновь создаваемой вещи. В любом случае до того пока такая вещь не создана, собственником полезных ископаемых остается государство, так как вещь не создана, переработка не окончена. В связи с этим законодательно следует четко определить, что только тогда, когда технология переработки завершается и появляется новая вещь -первая товарная продукция, может определиться собственник на эту вещь исходя из положений статьи 220 ГК РФ, что невозможно без внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о недрах.

Правовые и экономические механизмы государственного регулирования отношений собственности на недра и горную ренту

Опыт становления российского недропользования в условиях рынка наглядно показывает, что государство до сих пор не создало экономические механизмы эф-

фективного управления принадлежащим ему фондом недр. Действующая редакция Закона о недрах неоднозначно определяет собственность на участки недр и «урезает» права государства в качестве их собственника. По существу, этот закон передал право государственной собственности на недра в руки частных компаний и передоверил им полномочия по управлению и даже контролю за недропользованием.

Принятие Закона о недрах в 1 992 году не способствовало установлению механизма учета, объективного расчета и изъятию в государственную казну природной ренты, поскольку не были введены (и до сих пор не произошло) налоги, точнее налоговые платежи, рентного характера.

Показательно, что незадолго до своей отставки Председатель Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов в интервью корреспондентам газеты «Ведомости» заявил: «Я не понимаю, о какой природной ренте идет разговор. Такого термина у меня нет. И, по-моему, ни у кого из министров нет такого»3. Правительство «приучало» сырьевых олигархов присваивать незаработанные ими деньги (то есть ренту) и не вмешивалось, когда рента использовалась в основном для личного обогащения олигархов и отдельных чиновников.

Введение в Налоговый кодекс Российской Федерации с 1 января 2002 года налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) лишь частично решило проблему изъятия в пользу государства рентных доходов нефтедобывающих компаний. Несмотря на то, что в 2001 году на многочисленных парламентских слушаниях все выступающие (кроме министерских чиновников и депутатов) критиковали несостоятельность НДПИ, обосновывали невозможность с помощью этого налога «уловить» дифференциальную ренту, НДПИ все же был введен.

Еще в первые годы становления рынка, в 1995-2002 годах, в России владельцы крупных недропользовательских компаний пролоббировали дополнения и изменения в Закон о недрах, в результате которых уже

в 2002 году его редакция стала похожа на первую (1992 г.) так же, как, образно говоря, похожи широкая быстротекущая река и еле струящийся ручей. Если начальная редакция закона в совокупности с действующим тогда налоговым законодательством допускала небольшой ручеек горной ренты, перетекающий в руки владельцев лицензий, то благодаря сегодняшней редакции закона и налоговому законодательству рента утекает из доходов государства полноводным потоком.

Государственная политика и действующие в ее рамках правовые и экономические механизмы изъятия ренты в бюджет и ее последующего распределения в значительной мере влияют и предопределяют особенности складывающейся системы общественного развития. Если горную ренту не изымают в пользу государства и общества, то это означает ее передачу и без того состоятельным сверх меры функционерам. Народное достояние продолжает концентрироваться у очень узкого круга лиц, увеличивая численность бедного населения. Ясно, что общество должно стремиться к прямо противоположному - снижать численность бедных сограждан, увеличивая при этом число людей среднего класса. И конечно должна быть исключена выборочная отработка недр, обеспечивающая сиюминутные высокие доходы.

Таким образом, можно сформулировать одну из основных целей государственной политики в сфере недропользования: получение в течение длительного периода времени равномерного максимально возможного дохода от эксплуатации государственного фонда недр, реализуя его на общественное благо.

Рентоориентированная экономика должна решать двуединую задачу: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономических механизмов, которые при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей обеспечивали бы

поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет.

В настоящее время проблемам недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) не уделяют должного внимания. Почему-то укоренилось мнение, что нефтяные и горнодобывающие компании как более рачительные (чем государство) хозяева сами будут заботиться о новых месторождениях, приросте запасов, так как это нужно в первую очередь им, а не государству. Вот почему с 2002 года отменены отчисления на воспроизводство МСБ и льготы на инвестирование части прибыли в производство. Теперь «рачительные хозяева» сетуют, что у них нет средств на воспроизводство МСБ и в итоге резко сокращают затраты на геологоразведочные работы.

Любой налоговый режим, при котором значительные суммы горной ренты остаются в руках крупных частных компаний-недропользователей, не выполняет свое предназначение, поскольку не приумножает благосостояние граждан. Проводя линию на облегчение налоговой нагрузки, государство обязано дифференцированно подходить к предприятиям разных отраслей. Политику сокращения налогового бремени не должны автоматически переносить на снижение ренты, поскольку ее не следует относить к налоговым платежам. При снижении налогов на предприятия несырьевого сектора целесообразно увеличивать уровень изъятия ренты, выравнивая рентабельность производства соответствующих секторов и способствуя при этом перетоку капиталов.

Необходимо обеспечить применение комплексного подхода, развитие и повышение эффективности взаимоувязанных правовых и экономических механизмов государственного управления недропользованием, среди которых выделяются механизмы:

1) доступа к недропользованию - лицензионно-разрешительный и (или) договорной гражданско-правовой доступ к участкам недр;

2) прав собственности на добытые полезные ископаемые, горное имущество и

геологическую информацию;

3) налоговой системы и выделения рентных платежей;

4) государственного регулирования:

Таможенные - уплата таможенных пошлин как части ценовой ренты, стимулирование экспорта не сырья, а продуктов его переработки;

Ценовые (в частности, необходимо регулировать и уменьшать диспаритет цен в естественных монополиях);

Антимонопольные - установление размеров, количества участков недр и запасов, концентрируемых у одного недропользователя, контроля за деятельностью территориальных минерально-сырьевых монополий;

Социально-экономические - эффективное использование рентных доходов в интересах всего общества;

Инвестиционные - создание благоприятных условий для инвестиций в недропользование отечественного и зарубежного капиталов;

Балансовые - оптимизация балансов запасов полезных ископаемых, производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов, топливно-энергетического баланса;

Институциональные - создание специальных институтов, органов управления геологическим и горным производством, государственных компаний, государственно-частного партнерства и т. д.

Перечисленные механизмы должны стать основой при пересмотре горного, земельного, лесного, налогового, таможенного, бюджетного и прочего законодательства.

Остановимся на основных характеристиках важнейших механизмов с позиции их функционирования в рентоориентированной экономике России.

Доступ к недропользованию

Этот механизм является основой экономико-правовых отношений между властью (государством как собственником недр) и бизнесом (недропользователями), которым оно передает ограниченные в со-

ответствии с законодательством права на пользование участком недр для поисков, разведки, добычи ПИ или других целей.

Мировая практика выработала два основных правовых механизма привлечения недропользователей к эксплуатации участков государственного фонда недр:

1) на основе административного права;

2) на основе гражданского права.

При этом законодательно устанавливаемый механизм регулирования доступа к недропользованию исходит из концепции и целевой направленности экономического развития государства, то есть из определения места, которое занимает минерально-сырьевой сектор в его экономике. Если России предопределено оставаться страной с сырьевой ориентацией еще длительное время, то механизм доступа к недропользованию является начальным этапом построения рентоориентированной экономики и предопределяет последующие рыночные механизмы государственного устройства и управления. Другими словами, в России доступ к недрам должен быть определен лицензионными соглашениями и договорами (соглашениями) о разделе продукции, условия которых обеспечивали бы оптимальное извлечение ренты исходя из наиболее эффективной технологической схемы разработки месторождения, применения прогрессивных методов увеличения нефтеотдачи, использования современной техники, оборудования и т. п.

Государственная политика в области недропользования не может проводиться вне связи с экономической политикой. Недропользование нельзя изолировать от реформирования налоговой системы, создания благоприятного инвестиционного климата, тарифно-ценового регулирования естественных монополий, порядка формирования доходов и расходов федерального и региональных бюджетов. Оно должно, с одной стороны, органически вписываться в контекст проводимых социально-экономических преобразований в стране, с другой - в необходимой мере предопределять такие преобразования.

В России создана уникальная двойственная, на первый взгляд противоречивая система отношений недропользования, а именно:

Лицензионная - на основе административного права в соответствии с действующим с 1992 года Законом о недрах;

Договорная - на основе гражданского права в соответствии с действующим с 1995 года Законом о СРП.

В мировой практике подобная двойственность отношений недропользования существует еще только в одном государстве - Венесуэле. Во всех остальных странах мира принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная, базирующаяся на договорах концессий или их разновидности - соглашениях о разделе продукции.

Типы концессионных соглашений разнообразны. Существуют как традиционные, издавна применяющиеся, так и современные модернизированные. Отдельно можно выделить так называемые контрактные концессии, к которым относятся соглашения о разделе продукции и государственные сервисные контракты (договоры подряда). Они, в свою очередь, подразделяются на рисковые, когда государство переносит оплату риска (к примеру неоткрытия месторождения) на концессионера, и безрисковые, когда государство принимает риски на себя и финансирует работы, выполненные по договору подряда, вне зависимости от успешности проведенных геологогеофизических работ.

Российская модель СРП во многом устарела, она не приспособлена к текущей экономической ситуации в стране, особенностям законодательства о недрах, инвестиционного и налогового законодательства, что делает ее неконкурентоспособной на мировом рынке инвестиций. Именно поэтому после принятия Закона о СРП ни одно соглашение о разделе продукции не вступило в силу, поскольку сегодня лицензионная модель является более предпочтительной для недропользователей.

Одним из основных, но весьма существенных отличий договорных отношений недропользования в условиях СРП является то, что на каждый объект государство подписывает внушительное по объему соглашение (договор), в котором детально прописывает все условия недропользования, в том числе отношения собственности и условия налогообложения. Контроль за выполнением условий соглашения возлагается на управляющий комитет, включающий на паритетных основах представителей государства и недропользователя (инвестора). Важнейшей задачей управляющего комитета является утверждение ежегодной программы и сметы работ, фактическое исполнение которых также контролируется. Это обязывает недропользователя вести обособленный бухгалтерский учет вплоть до раздела прибыльной продукции на каждом объекте СРП (то есть на каждом участке недр) и только по тем работам, которые выполняются в соответствии с утвержденными программой и сметой.

По нашему мнению, наличие на каждом объекте органа государственного контроля вызывало неприятие российских недропользователей, особенно крупных нефтяных компаний. Именно поэтому принятие Федерального закона № 65-ФЗ4, по существу, означает отказ от применения в нашей стране режима СРП. Наличие двух механизмов доступа к недрам (административного и договорного на основе СРП) в российских условиях нам представляется вполне оправданным, так как Российская Федерация имеет огромную территорию, объекты недропользования удалены друг от друга. Важно только, чтобы в одном и том же регионе не было соседствующих участков, разрабатываемых при разных режимах недропользования. И уже совсем недопустимо, когда на одном и том же месторождении в одной его части добыча идет по лицензии, а в другой по СРП.

Лицензионный механизм доступа к недрам в российском исполнении не является чисто административным разрешением. Наряду с этим он предусматривает гражданско-правовые отношения, фиксируемые в соглашении, составляющем неотъемлемую часть лицензии. Российский механизм СРП также не является сугубо гражданско-договорным актом. После подписания соглашения о разделе продукции право пользования соответствующим участком недр удостоверяется лицензией. То есть оба российских механизма доступа к недропользованию пересекаются друг с другом и предусматривают обязательное оформление двух документов - лицензии и договора, в отличие от мировой практики, которая не допускает их совмещения, поскольку у них разная правовая природа.

Если подходить с чисто формальных правовых позиций, то оба действующих в России механизма доступа к недропользованию почти не отличаются друг от друга. Лицензионное соглашение можно составлять по образу и подобию соглашения о разделе продукции. Тем не менее законы о недрах и о СРП отличаются заложенными в них нормами, определяющими важные условия передачи участков недр в пользование, а именно:

Собственность на добытые полезные ископаемые, горное имущество, геологическую информацию и т. п.;

Создание ликвидационного фонда, который до сих пор отсутствует при лицензионном режиме недропользования, а без него через 10-15 лет, когда будут завершаться сроки большинства выданных лицензий, не будут накоплены финансовые средства на ликвидацию;

Учет финансово-хозяйственной деятельности недропользователя или инвестора и его отчетность перед государством по каждому участку недр

4 О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.

(соответствующее положение отсутствует в Законе о недрах);

Возмещение вреда, причиненного пользователю недр, или, наоборот, государству (соответствующее положение отсутствует в Законе о СРП).

В одной стране не может быть различий в отношении права собственности на добытые полезные ископаемые при административном лицензировании и в условиях СРП. И в том и в другом случае компании или консорциуму компаний передается право пользования участком государственного фонда недр. Но в условиях СРП законом установлено, что в собственность инвестора передается добытое им минеральное сырье, по стоимостному эквиваленту соответствующее возмещаемым затратам и его доле чистой прибыли. Почему же тогда при административном разрешении в лицензионном соглашении допускается возможность передачи по условиям лицензии в собственность недропользователя 100 процентов добытого им минерального сырья (ст. 1.2 Закона о недрах)? Совершенно ясно, что при любом механизме доступа к эксплуатации участка недр условия недропользования должны быть идентичными, когда дело касается права собственности на добытые полезные ископаемые, созданное недропользователем горное имущество и т. п. Различия между этими двумя механизмами недропользования заключаются в следующем:

В специальном налоговом режиме, при котором часть платежей заменяется разделом прибыльной продукции;

В гарантии неизменности ставок налогов на весь период действия СРП;

В правилах возмещения, в том числе ускоренного возмещения, капитальных вложений вместо принятых в лицензировании норм амортизационных отчислений.

Правовое регулирование отношений

недропользования

Недра - это одна из тех немногих основ-

ных составляющих национального богатства, которая по Закону о недрах является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Кто владеет и распоряжается собственностью, тот управляет ею и получает доходы от ее использования. Под доходами здесь и далее понимаются средства, поступающие государству от недропользования в виде налогов, сборов, таможенных пошлин, платежей. В обособленном положении находятся рентные доходы, но такое понятие отсутствует в существующем законодательстве.

Рента является объективной реальностью, она всегда возникает при добыче полезных ископаемых - это утверждение ни у кого не вызывает возражений. Отсюда логически следует однозначный вывод о том, что собственник государственного фонда недр является собственником ренты. Но это, казалось бы, очевидное утверждение вызывает яростные споры, а порой и резко отрицательное отношение. Так, бывший экономический советник Президента Российской Федерации Андрей Илларионов считал, что «природная рента - это одно из наших самых больших несчастий. Особенно та, которая получается при реализации топлива, в том числе на мировом рынке»5.

Но именно природная рента и право собственности на нее лежат в основе построения рентоориентированной экономики. Общая сумма ренты и государственное управление ее образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлеченные из недр полезные ископаемые и сопутствующие права собственности на геологическую информацию и горное имущество. По этой причине право собственности в недропользовании в зависимости от объекта разделено на четыре составляющие:

1) собственность на недра и запасы залегающих в недрах полезных ископаемых;

2) собственность на добытые полезные ископаемые;

3) собственность на горное имущество;

4) собственность на геологическую информацию.

Права собственности в недропользовании с позиции построения рентоориентированной экономики Собственность на недра и запасы

полезных ископаемых

В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности», что в некоторой степени противоречит подпункту «в» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, где определено, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся... вопросы (выделено автором. - С.К.) владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами».

Хотя Конституция Российской Федерации допускает различные формы собственности на природные ресурсы, статьей 1.2 Закона о недрах установлено однозначно, что «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью». И далее в этой же статье повторяется приведенная нами выдержка из статьи 72 Конституции Российской Федерации. Понятие «государственная собственность» означает, что недра находятся и в собственности Российской Федерации, и в то же время в собственности субъекта Российской Федерации, то есть в совместном ведении. Но в Конституции Российской Федерации к совместному ведению отнесены только отдельные вопросы права собственности на недра и содержащиеся в них ПИ. Поэтому эта норма требует построения механизма ее реализации, который должен содержаться в законодательстве о недрах.

Необходимо нормативное правовое решение по крайней мере трех важнейших проблем:

1) разграничение государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Для решения этой проблемы предлагались разные варианты, а именно:

Все участки недр со всеми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ), отнести к федеральной государственной собственности, а участки недр, содержащие ОПИ, - к собственности субъектов Российской Федерации;

Установить критерии, например, по размеру месторождения (или по объемам запасов ПИ) и т. п.;

Определить перечень стратегических ПИ, для которых устанавливается исключительно федеральная государственная собственность;

Подписать с каждым субъектом Российской Федерации договоры (соглашения) с приложением списка месторождений, передаваемых в их собственность.

После длительных дискуссий принят первый из перечисленных вариантов;

2) разделение триады собственности (владение, пользование и распоряжение) по уровням исполнительной власти. Например, пользование передать в ведение субъектов Российской Федерации. Но из этой триады правовых отношений нельзя вычленить какую-либо одну, так как утратится сущность права собственности;

3) разграничение функций управления государственной собственностью, к которым относятся регулятивные (в том числе нормотворческие), исполнительнораспорядительные и контрольные функции. Например, регулятивные функции отнести исключительно к полномочиям Российской Федерации, большинство контрольных функций также закрепить за Российской Федерацией, но отдельные контрольные функции могут быть переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Что касается исполнительно-распорядительных

функций, то они могут распределяться между Российской Федерацией и его субъектами по взаимному соглашению, при этом субъект Российской Федерации должен иметь соответствующие финансовые, технические и кадровые средства для исполнения передаваемых ему полномочий.

Собственность на добытые полезные

ископаемые

Законодательство о недрах имеет противоречивые, несогласованные между собой нормы относительно права собственности на добытые ПИ. Так, в статье 1.2 Закона о недрах установлено, что «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии (выделено автором. -С.К.) могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности». Как видно, повторена конструкция статьи 9 Конституции Российской Федерации с отсылкой на то, что право собственности на добытые ПИ устанавливается государством при лицензировании конкретного участка недр. В пункте 7 статьи 12 Закона о недрах предписано, что лицензия в обязательном порядке должна содержать «согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье (выделено автором. -С.К.)».

Непонятно, почему одна и та же конституционная норма (ст. 9) интерпретируется по-разному: в отношении недр зафиксирована государственная собственность на них, а в отношении извлеченных из недр полезных ископаемых допускается любая форма собственности. Почему государственная собственность вдруг трансформируется в частную или какую-либо иную собственность? По какой экономической логике собственник недр добровольно соглашается расстаться с собственностью на добытые полезные ископаемые? Государство владеет участком недр, где, допустим, находится природный самородок золота весом несколько килограммов. Владелец лицензии извлек этот самородок. Неужели он вправе его взять себе? Образно говоря, копнул ло-

патой и стал миллионером? Но именно этот экономический абсурд заложен в нормы Закона о недрах, поскольку государство, выдавая лицензию, разрешило присвоить недропользователю свою собственность.

Получается, что действующий Закон о недрах превратил лицензирование в раздачу государственной собственности на недра.

Кстати, подобный механизм раздачи собственности отсутствовал в первой редакции Закона о недрах: не было статьи 1.2 с разнообразием форм собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые, а положение пункта 7 статьи 12 звучало следующим образом: «лицензия должна содержать... согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении... (выделено автором. - С.К.)» (п. 6 ст. 12 Закона о недрах в редакции 1992 года). Это первоначальное требование к содержанию лицензии необходимо восстановить в Законе о недрах. Другими словами, собственник недр при выдаче лицензии согласовывает ту часть (долю) добытых полезных ископаемых (в натуральном выражении), которая передается в собственность предпринимательской структуре (недропользователю). Именно такая конструкция права собственности на добытые ПИ заложена в Законе о СРП, который был введен в действие в 1995 году. Но тогда же были внесены изменения в статью 12 Закона о недрах, и в нем появилась статья 1.2. Такая одновременная рассогласованность вызывает удивление.

Между прочим, в подавляющем большинстве действующих лицензий не указано право собственности на добытые ПИ. Но неофициально считается, что извлеченные из недр ПИ передаются в собственность недропользователю. Отсутствие законодательного механизма регулирования права собственности, принципов и критериев долевого распределения добытых ПИ порождает неопределенность для будущих недропользователей.

Право собственности на имущество, которое имеет собственник (в данном случае государство), может быть приобретено только на основании сделки об отчуждении

этого имущества. При этом момент возникновения права собственности у приобретателя по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким же образом должен быть установлен порядок передачи и раздела собственности на добытые ПИ. По своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение (включающее установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения), которое удостоверяет право ее владельца на пользование участком недр.

Следовательно, необходимо устранить указанный пробел в Законе о недрах, законодательно установить механизм возникновения права собственности пользователей недр на добытые полезные ископаемые, порядок и критерии раздела этой собственности между государством и предпринимателем.

Собственность на горное имущество

В действующей редакции Закона о недрах отсутствует даже упоминание о горном имуществе. Все попытки внести в этот закон статьи о горном имуществе, его перечне и праве собственности на него закончились неудачей.

При лицензионном механизме доступа к недропользованию упоминание о горном имуществе имеется только в Положении о порядке лицензирования пользования недрами6, подпункт 19.7 которого гласит: «Предприятия, деятельность которых не будет продлена лицензией, обязаны передать новым владельцам лицензий геолого-техническую документацию по находившимся в их ведении участкам недр, подготовительные и эксплуатационные горные выработки, недвижимое горное имущество (выделено автором. - С.К.). Порядок и условия этой передачи, размеры компенсационных выплат за ранее произведенные затраты определяются договором между прежним и новым пользователями недр».

Как ни странно, этот подпункт действует до сих пор: недропользователи считают созданное ими недвижимое горное имущество своей, то есть частной, собственностью.

Однако здесь не все так однозначно, как представляют себе сторонники частной собственности на горное имущество. В статье

11 Закона о СРП «Право собственности на имущество и информацию» в соответствии с мировой практикой введена следующая нормативная конструкция: «Имущество,

вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению, является собственностью инвестора, если иное не предусмотрено соглашением. Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству со дня, когда стоимость указанного имущества будет полностью возмещена (выделено автором. -С.К.), или со дня прекращения соглашения, или с иного согласованного сторонами дня на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом в течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению...».

В приведенной формулировке ключевой фразой к пониманию собственности на горное имущество является возмещение государством стоимости имущества. Именно возмещение затрат и стоимости горного имущества является одним из важнейших принципов и механизмов построения рентоориентированной экономики.

Подчеркнем еще одно важнейшее обстоятельство, тесно связанное с правом собственности на горное имущество. Предположим, что орган управления государственным фондом недр начал процедуру прекращения права пользования участком недр (отъема лицензии) на основании пункта 3 статьи 20 Закона о недрах по причине «систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами». И допустим, что речь идет

6 Положение о порядке лицензирования пользования недрами: утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3314-1.

об уникальном месторождении нефти и газа (типа Уренгойского или Самотлорско-го месторождений), на которых пробурены десятки тысяч эксплуатационных скважин, суммарная стоимость которых составляет миллиарды долларов. Если эти скважины находятся в частной собственности, то где государство возьмет средства для выкупа этой частной собственности? Или как в этом случае можно передать на основании торгов такие крупные участки недр другому недропользователю по договору с прежним недропользователем в соответствии с подпунктом 19.7 Положения о порядке лицензирования пользования недрами? Ответ один: никак, если установлена частная собственность на горное имущество.

Собственность на геологическую

информацию

Неотъемлемой частью геологоразведочных работ являются геологическая информация, собираемая в процессе проведения работ, ее последующая аналитическая обработка и интерпретация. По этой причине в несколько утрированном виде геологоразведочный процесс нередко называют информационным процессом (а само месторождение отождествляют с понятием «информация о месторождении»).

В отношении права собственности на геологическую информацию существуют различные мнения, дискуссия о ее принадлежности продолжается до сих пор. Утвердилось мнение, что собственником геологической информации является тот, за чьи средства она была получена. Также не прекращаются споры о том, может ли вообще геологическая информация быть предметом купли-продажи, залога и т. п. или же ее можно передавать только во временное пользование.

Законодательство о недрах по-разному трактует понятие геологической информации, право собственности (в частности право пользования) на нее. В пункте 7 статьи 12 первой редакции Закона о недрах записано, что лицензия должна содержать «соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Здесь ключевым

является слово «права», которые можно рассматривать по-разному, к примеру право владения или право пользования. Однако уже в следующей редакции Закона о недрах (1995 г.) в тот же пункт добавлено слово «собственность» и получилось, что лицензия должна содержать: «соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами». Такая формулировка сохраняется и в последней (действующей) редакции Закона о недрах. Получается, что в настоящее время геологическая информация может находиться в любой форме собственности.

В некоторое противоречие со статьей

12 вступает статья 27 Закона о недрах в редакции 1992 года, которая определяет, что геологическая информация «является собственностью заказчика, финансировавшего работы (выделено автором. - С.К.), в результате которых получена данная информация, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами». В дальнейших редакциях Закона о недрах (начиная с 1995 года) из статьи 12 приведенный абзац был исключен. Но при этом закреплено, что геологическая информация может находиться «в государственной собственности или в собственности пользователя недр». И далее уточняется: «Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр (выделено автором. - С.К.) и предоставляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации с определением условий ее использования, в том числе в коммерческих целях».

Установленное действующим Законом о недрах право собственности на геологическую информацию порождает парадоксальные ситуации. Участок недр и содержащиеся в нем полезные ископаемые являются государственной собственностью, а геологическая и иная информация об этих полезных ископаемых может быть частной собственностью. И если собственник этой информации не захочет, то государство не

вправе выставить участок недр на торги и выдать лицензию. Получается, что государство вынуждено выдать лицензию на добычу собственнику геологической информации.

Совсем по-другому трактуется собственность на геологическую информацию в пункте 2 статьи 11 Закона о СРП: «Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству (выделено автором. - С.К.). При соблюдении условий конфиденциальности, предусмотренных соглашением, инвестор имеет право свободно и безвозмездно пользоваться указанными информацией, данными и образцами в целях выполнения работ по соглашению». Следовательно, в режиме СРП, как и в случае с горным имуществом, действует принцип возмещения затрат на геологоразведочные работы из стоимости добытых полезных ископаемых, находящихся, как и участок недр, в государственной собственности.

Аналогичный механизм должен действовать и при лицензионном порядке доступа к пользованию недрами. Если выдана лицензия на разведку и добычу, то пользователь недр компенсирует свои затраты на геолого-разведочные работы после реализации добытых полезных ископаемых, принадлежащих на праве собственности государству. Если же выдана поисковая лицензия на геологическое изучение недр и недропользователь по итогам поисковооценочных работ открыл месторождение, то он обязан продать государству соответствующую геологическую и иную информацию. Ее стоимость определяется нормативными затратами с учетом нормальной прибыли и коэффициента инфляции. В этом случае право собственности на геологическую информацию после ее покупки

переходит государству, и оно может выставить соответствующий участок недр на торги.

Е.А. Козловский и В.Ю. Зайченко7 также считают геологическую информацию (они называют ее «информационными ресурсами») государственной собственностью и относят ее в соответствии со статьей 130 ГК РФ к движимому имуществу. Более правильным, на наш взгляд, является отнесение геологической информации к недвижимому имуществу, так как геологическая информация неразрывно связана с конкретным участком недр, является его неотъемлемой частью. Как и в случае с горным имуществом, геологическая информация составляет единое целое с участком недр и с находящимся на нем недвижимым горным имуществом. Таким образом, при передаче участка недр в пользование геологическая информация подчиняется и следует судьбе главной вещи (ст. 135 ГК РФ).

Упомянутые авторы предлагают право пользования геологической информацией оформлять в виде отдельной лицензии. Это не представляется целесообразным. Вместо этого к лицензии на пользование недрами должен прилагаться акт о передаче недропользователю геологической информации, который становится ее неотъемлемой частью, также как горноотводный акт и акты о передаче горного имущества, к примеру, эксплуатационных скважин на добычу нефти и газа.

Соответствующие изменения должны быть внесены в первый абзац статьи 11 Закона о недрах, в котором перечисляются неотъемлемые составные части лицензии. Также следует внести необходимые поправки в статью 12 «Содержание лицензии на пользование недрами» и статью 27 «Геологическая информация о недрах» этого закона.

Таким образом, государственная собственность на участки государственного фонда недр распространяется:

1) на участки недр как геометризован-ные блоки недр и содержащиеся на участ-

7 Козловский Е. А., Зайченко В. Ю. Информация - это вещь // Природно-ресурсные ведомости. 2003. № 2526.

ке недр минерально-сырьевые ресурсы согласно статье 1.2 Закона о недрах;

2) на добытые полезные ископаемые;

3) на недвижимое горное имущество;

4) на геологические информационные ресурсы об участке недр (собственно информация, ее аналитическая и модельная обработка и интерпретация, к примеру подсчет запасов, технико-экономическое обоснование коэффициентов извлечения нефти и т. п., а также образцы горных пород, керн и т. д.).

Перечисленные четыре элемента, будучи разнородными вещами, образуют единое целое, предполагающее использование их по общему назначению, и рассматриваются как одна сложная вещь (статья 134 «Сложные вещи» ГК РФ). Общее назначение этой сложной вещи заключается в добыче полезных ископаемых. Главной вещью является участок недр с содержащимися в нем минерально-сырьевыми ресурсами. Геологические информационные ресурсы, а также недвижимое горное имущество являются вещами, предназначенными для обслуживания главной вещи, связанными между собой общим назначением, а потому в соответствии с ГК РФ следуют судьбе главной вещи. Любые гражданско-правовые сделки, заключаемые по поводу сложной вещи, должны распространяться на все ее составные части. Отсюда следует, что в лицензиях (лицензионных соглашениях) на пользование участком недр и соглашениях о разделе продукции должны быть детально описаны все четыре элемента в качестве единого целого одной сложной вещи.

ЛИТЕРАТУРА

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.

4. КлюкинБ. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М., 2000.

6. Реформы во всех сферах будут продолжены: интервью Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Касьянова // Ведомости. 2004. 1 декабря.

7. О внесении дополнения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2003 года № 65-ФЗ.

8. Скорнякова А., Орехин П. Илларионов защитил Ходорковского и Абрамовича // Независимая газета. 2003. 15 июля.

9. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации .

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме . Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды .

В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения .

В целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется федеральный фонд резервных участков недр.

Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

Решения о включении участков недр в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством Российской Федерации по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами.

Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Закон регулирует отношения, возникающие в процессе изучения, использования и охраны недр на территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны, а также использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа и других специфических минеральных ресурсов.

Континентальный шельф РФ включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря РФ на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.

Российская Федерация осуществляет свои суверенные права в пределах исключительной экономической зоны, равной 200 морским милям от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (если иное не предусмотрено международными договорами РФ) в целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных и других неживых ресурсов.

Горные отношения урегулированы Законом о недрах, Законом о соглашениях о разделе продукции, Федеральными законами "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" , а также международными договорами РФ и нормами международного права в той части, в какой устанавливается правовой режим исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Недра в пределах государственной границы Российской Федерации составляют государственный фонд недр . При приватизации земли порядок использования недр осуществляется в соответствии с Законом о недрах, исключающим негосударственную собственность на недра. Распоряжение государственным фондом осуществляется централизованно, в основном в соответствии с федеральным законом, принимаемым Федеральным Собранием РФ по каждому конкретному участку недр, право пользования которым может быть предоставлено на условиях раздела продукции либо по решению Правительства РФ, либо по совместному решению федерального органа управления недрами (его территориального органа) и органа исполнительной власти субъекта РФ, либо только субъекта РФ.

Утверждение государственной монополии на недра и строго централизованное распределение горных отводов продиктовано интересами экономической безопасности страны. Ограничение прав граждан и их объединений допустимо в силу нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Интересы национальной безопасности и другие цели, названные в ст. 55 Конституции РФ, служат основанием для введения ограничений или запрещений в пользовании недрами или на приобретение права собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты. Монополия в этой сфере обусловливает подчинение горных правоотношений антимонопольному законодательству.

Права применительно к континентальному шельфу закон называет исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия, а также разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей, сооружать, разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

Регулирование рассматриваемых отношений и прежде всего отношений собственности и недропользования, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется в особом централизованном порядке, а рынок продукции минерального сырья ограничен, поскольку в результате формируется Золотой запас государства, Алмазный фонд Российской Федерации, другие государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, а также государственный бюджет. Все это требует особого учета, отчетности, государственного контроля и ответственности за нарушение установленного порядка изучения, разведки и добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

В состав государственного фонда входит Федеральный фонд резервных месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, формирующийся для регулирования объемов добычи и обеспечения в перспективе потребностей, состоящий из резервных месторождений.

Недра предоставляются в пользование для геологического поиска, разведки, добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей (строительство и эксплуатация подземных сооружений), либо для использования природных лечебных ресурсов курорта (питьевые воды и лечебные грязи). Объект пользования - в границах лицензионного участка в виде горного отвода. Для определения границ учитываются размеры участка недр, зоны подхода и эксплуатации горных выработок и другие факторы.

Пользователи недр - субъекты предпринимательской деятельности, в том числе и иностранцы, отвечающие квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователям, т.е. получившие или переоформившие лицензию на пользование участками недр в установленном порядке (в отдельных случаях недропользователям, право которых досрочно прекращено, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр может быть предоставлено право краткосрочного (до одного года) пользования прежним участком недр с оформлением соответствующей лицензии).

Работы по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивного сырья и радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов разрешено вести исключительно юридическим лицам, имеющим лицензии, выданные федеральными органами исполнительной власти на эти цели. Лечебно-профилактическая деятельность с использованием природных лечебных ресурсов разрешена только санаторно-курортным организациям, имеющим статус лечебно-профилактических организаций, функционирующим на основании выданных лицензий.

Добыча и производство драгоценных металлов и драгоценных камней могут осуществляться исключительно юридическими лицами. При этом закон предусматривает, что Российской Федерации, субъектам РФ, а также организациям, созданным без участия иностранцев, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по добыче алмазов. Разрешена старательская добыча как способ организации работ по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе артелями старателей, кроме добычи алмазов. Аффинаж драгоценных металлов (их очистка от примесей) могут осуществлять только организации по перечню, утвержденному Правительством РФ.

Поскольку недропользователями могут быть иностранные физические и юридические лица, законом (ст. 23 Закона о соглашениях о разделе продукции) в соответствии со ст. 127 ГК предусмотрена возможность отказа государства в соглашениях о разделе продукции, заключаемых с иностранными гражданами и юридическими лицами, от судебного иммунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и(или) судебно-арбитражного решения.

Деятельность, связанная с пользованием недрами, лицензируется в установленном порядке. Права и обязанности недропользователей возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу. В последнем случае не допускается передача участниками соглашений прав и обязанностей третьим лицам без согласия государства.

Орган, выдающий лицензию, принимает решение, проводить конкурс или аукцион на право пользования участками недр. Правительством РФ рекомендовано использовать преимущественно аукционную систему предоставления лицензий, предусматривать в условиях конкурсов (аукционов) требования, препятствующие участию в них юридических и физических лиц, имеющих задолженность по платежам в бюджеты разных уровней, принимать меры по досрочному прекращению права пользования недрами, если недропользователи, допускающие нерациональное использование ресурсов недр, отказываются от включения в лицензии и соглашения дополнительных условий, необходимых для выполнения требований законодательства по пользованию недрами.

Лицензия - это специальное разрешение, удостоверяющее право ее владельца на пользование участком недр в соответствии с указанными в ней целью и видом деятельности. Так, для целей геологического изучения и добычи подземных питьевых вод или вод промышленного использования наделение правом пользования осуществляется по совместному решению федерального органа управления государственным фондом недр (его территориальным органом) и органом исполнительной власти субъекта РФ.

Таков же порядок принятия решений для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, а также для размещения промышленных и бытовых отходов.

Порядок получения права пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий) или участками недр местного значения, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусматривается органом представительной власти субъекта РФ. Как правило, выдача соответствующих разрешений поручается органам местного самоуправления.

Участки недр предоставляются на срок или без определенного срока . Для геологического изучения - на срок до пяти лет, добычи полезных ископаемых - на неопределенный срок (время отработки месторождения).

Драгоценные металлы и драгоценные камни, добытые из недр, а равно другая продукция и доходы, правомерно полученные при добыче, являются собственностью субъектов добычи, если иное не установлено лицензиями, договорами поставок (договорами поставок для федеральных нужд), заключенных с участием этих субъектов, а также международными договорами РФ. Собственником незаконно добытых драгоценных металлов и драгоценных камней является государство.

Аффинированные (очищенные от примесей) драгоценные металлы в стандартном виде, а также добытые из недр или регулированные (извлеченные из отработанных или выведенных из эксплуатации изделий технического назначения) драгоценные камни при продаже субъектами их добычи и производства предлагаются в приоритетном порядке:

1) для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней и Золотого запаса Российской Федерации;

2) субъектам РФ, на территории которых они были добыты, для пополнения их государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней.

Российская Федерация и ее субъекты наделены преимущественным правом на заключение договоров купли-продажи добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения указанных фондов. Эти ограничения не применяются при исполнении соглашений о разделе продукции относительно участников соглашений.

Соглашение о поиске, разведке и добыче минерального сырья на условиях раздела продукции формируется только начиная со дня вступления в силу федерального закона о конкретном участке недр, право пользования которым может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Проекты этих законов (изменений, дополнений) вносятся в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы и рассматриваются ею при наличии заключений Правительства РФ и решений представительных органов субъектов РФ, на территориях которых расположены соответствующие участки недр.

На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более трети разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.

Если участки недр находятся на территории традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуется решение органа местного самоуправления, а решение субъекта РФ должно учитывать интересы этих народов.

Правительством РФ могут быть установлены случаи и порядок выплаты компенсаций коренным малочисленным народам, если не будут приняты меры по защите исконной среды их обитания и традиционного образа жизни в процессе выполнения работ по соглашению на объектах, расположенных на их территориях, и хозяйственной деятельности.

Переговоры и заключение соглашений об этом поручаются исключительно Правительству РФ и органу исполнительной власти субъекта РФ. Субъект РФ законодательно регулирует свое участие в соглашениях.

В отдельных случаях перечни участков недр, право пользования которыми осуществляется на условиях раздела продукции, могут быть предоставлены на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти субъекта РФ, но только при определенных нормативах месторождений нефти, газа, золота и иных стратегических видов полезных ископаемых, установленных законом. В этих случаях инвестор является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных федеральным законодательством условиях, отличных от условий соглашения.

Правительство РФ обязано организовать конкурс или аукцион для выявления инвестора. Только по решению Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрешается бесконкурсное предоставление участков недр. Условия конкурса или аукциона должны включать предусмотренные законом условия и порядок раздела продукции. В случае же заключения соглашения без проведения конкурса или аукциона порядок раздела продукции устанавливается решением Правительства РФ и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах ее исключительной экономической зоны, также утверждаются отдельными федеральными законами.

Правительство РФ представляет в Государственную Думу доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, а также направляет доклад в Счетную палату РФ. Государственная Дума рассматривает доклад только по представлении заключения Счетной палаты РФ.

Предмет соглашения - поиск, разведка и добыча минерального сырья, раздел произведенной продукции, а также ее транспортировка, обработка, хранение, переработка, использование, реализация или распоряжение иным образом (кроме алмазов).

Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции установлены Законом о соглашениях о разделе продукции, правила которого имеют приоритет перед правилами, установленными иным законодательством, в том числе гражданским.

Права и обязанности сторон соглашения, имеющие гражданско-правовой характер, определяются и названным законом, и гражданским законодательством с учетом отмеченного выше соотношения.

Сторона, противостоящая по соглашению (договору) государству, субъект предпринимательской деятельности, именуемый в соглашении инвестором, обязуется осуществить за свой счет те действия, которые предусмотрены предметом договора.

Произведенная инвестором продукция подлежит разделу между государством и инвестором, как это обусловлено соглашением. Часть, остающаяся в собственности инвестора, состоит из так называемой компенсационной продукции (возмещающая инвестору его затраты на выполнение работ) и части прибыльной продукции, являющейся долей инвестора. Полученная государством другая часть прибыльной продукции в соответствии с соглашением подлежит распределению с субъектом РФ, на территории которого расположен предоставленный инвестору в пользование участок недр, уже на основе другого договора, заключенного между органами исполнительной власти РФ и ее субъекта.

Договор определяет условия и порядок поступления этой продукции или ее стоимостного эквивалента в согласованных пропорциях в федеральную собственность и собственность субъекта РФ. Порядок использования федеральной собственности устанавливается Правительством РФ, выручка от ее реализации зачисляется в федеральный бюджет. Порядок использования части продукции, поступающей в собственность субъекта РФ, определяется его законодательством. Имущество инвестора, приобретенное для производства работ, является его собственностью, если иное не установлено соглашением. Право собственности на это имущество может перейти к государству, если стоимость этого имущества полностью возмещена.

Вся первичная геологическая, геофизическая и иная информация, производные данные, а также образцы горных пород, выявленных в результате работ по соглашению, принадлежит государству. Инвестор вправе безвозмездно пользоваться информацией на условиях конфиденциальности.

Инвестор уплачивает государству за пользование недрами:

Разовые платежи (бонусы) при заключении соглашения и (или) по достижении определенного результата;

Ежегодные платежи за проведение поисковых и разведочных работ (ренталс), установленные за единицу площади использованного участка недр;

Регулярные платежи (роялти) в процентах от объема добычи минерального сырья между РФ и ее субъектом, территория которого используется для проведения работ по заключенному соглашению; распределение указанной продукции, полученной государством, осуществляется на основе отдельных договоров, заключаемых органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ.

Добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни, а также сопровождающая иная продукция и доходы, правомерно полученные, становятся собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Иное может быть установлено лицензиями на их добычу или договорами поставок (в том числе для федеральных нужд). Те из них, которые оказались непригодными для изготовления ювелирных изделий, используются как продукция производственно-технического назначения без ограничений, установленных Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях".

Уникальные самородки драгоценных металлов и уникальные драгоценные камни подлежат продаже по договорной цене (не ниже мировых цен) субъектами их добычи, в приоритетном порядке сначала специально уполномоченному федерального органа исполнительной власти, а затем - субъекта РФ.

Правило о приоритетной продаже Государственным фондам драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и субъектам РФ не распространяется на исполнение соглашений о разделе продукции при осуществлении поиска, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней (кроме алмазов) *(501) в отношении участников соглашений.

Виновные в нарушении установленного порядка изучения, разведки и добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней привлекаются к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности.

Полученные в результате осуществления незаконных добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней доходы обращаются в доход государства. При этом драгоценные металлы и драгоценные камни подлежат обязательной сдаче в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ.

Не приобретенные в приоритетном порядке в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ самородки возвращаются субъектам их добычи или реализуются по их поручениям, в том числе с аукциона, равно как и другие драгоценные металлы и драгоценные камни, не выкупленные соответственно Государственными фондами РФ и субъектов РФ. Они реализуются субъектами их добычи и производства на свободном рынке любым физическим и юридическим лицам, в том числе через биржу драгоценных металлов и драгоценных камней, могут быть использованы также в собственном производстве либо в качестве залога, а также вывезены с территории страны для реализации на внешнем рынке в порядке, установленном Президентом РФ.

Не востребованная и не оплаченная по обязательствам часть драгоценных металлов используется их собственниками по своему усмотрению на внутреннем и внешнем рынках. Оплаченная, но не востребованная в течение 3 месяцев часть драгоценных металлов и драгоценных камней поступает в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ на ответственное хранение: она может быть востребована по предъявлении прав собственника.

Отпуск ценностей из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ строго централизован: Правительство РФ утверждает ежегодный план их использования с указанием конкретных целей отпуска, а отпуск золота и сверх плана других ценностей для целей, не предусмотренных планом или сверх запланированного объема, производится только по представлению Председателя Правительства РФ и решению Президента РФ с внесением соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

Пользователи недр не могут приобретать слитки у других субъектов и друг у друга, передавать полученное минеральное сырье его участникам (акционерам), а также не допускается его передача между участниками (акционерами) пользователями недр.

Природа права пользования недрами: дискуссионный аспект

http://law.admtyumen.ru/nic?print&nd=466201785

Координирование отношений по недропользованию происходит через право собственности на них. Право государственной собственности включает три составляющих: владение, пользование и распоряжение.

Определение 1

Недра – это часть земной коры, которая расположена ниже слоя почвы, а если почва отсутствует, то ниже земной поверхности и дна водоемов до глубины, доступной для геологического изучения и освоения.

Замечание 1

Право собственности на недра на территории РФ, включая недра, находящиеся под землей, ресурсы в виде органических и минеральных образований, содержащиеся в недрах, энергетические ресурсы, принадлежит государству. Участки недропользования не могут продаваться, покупаться, дариться, наследоваться, отчуждаться, кроме случаев, которые предусмотрены Законом РФ «О недрах».

Органические и минеральные образования, добытые из недр, могут находиться в собственности государства, субъектов РФ, муниципалитетов, частных лиц на основании выданной государственной лицензии.

Замечание 2

После добычи полезные ископаемые уже не являются объектом природопользования, а становятся товарно-материальными ценностями.

Регулирование отношений по использованию недр в РФ

Замечание 3

Правовое регламентирование недрами осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами. Полномочия в сфере управления собственностью на недра и недропользование четко разграничены между РФ и субъектами.

Права муниципалитетов в области использования подземного пространства городов и сел, права владения, распоряжения общераспространенными полезными ископаемыми, такими как песок, глина, гравий, торф, значительно расширены. Поэтому органы местного самоуправления являются важным звеном в правовом регулировании. Местные органы – участники использования и охраны недр, субъекты управления с публичной собственностью на них.

Вышеперечисленные органы осуществляют государственное регламентирование и координирование сферы горных отношений, связанных с геологическим исследованием и охранной деятельностью территории России и ее континентального шельфа, с использованием и захоронением отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств.

Вывод 1

В РФ узаконена исключительная собственность государства на недра с предоставлением прав частной, муниципальной, государственной собственности на добытые из недр минеральные и другие природные ресурсы.

Развитие права собственности на недра

В России институт права собственности на недра и ресурсы недр развивался довольно интересно. Петром I были провозглашены принципы горной регалии и горной свободы. В 1782 г. они отменяются императрицей Екатериной II. Ресурсы рассматривались как общее достояние, и государство регулировало их освоение, включая и частные земли.

Пример 1

Например, статья 28 Устава Горного говорила о том, что министр торговли и промышленности должен наблюдать за обработкой рудных и минеральных запасов на частных землях. Еще более жестко контролировались недра на казачьих землях и других, территориях, переданных в общественное пользование. Все благородные металлы и минералы, которые добывались на этих землях, передавались в государственную казну. Уже в те времена государство пыталось регулировать добычу и использование природных ресурсов.

Первые советские акты в этой области не несли серьезной правовой нагрузки, законодатель ограничивался определениями типа «достояние народа», «собственность на недра отменяется» и пр. И только в Конституции 1936 года было определено, что земля, ее недра являются государственной собственностью, т.е. общенародным достоянием. Конституция отнесла пользование недрами к ведению СССР, союзные республики могли распоряжаться в своих пределах единым государственным фондом недр. В 1977 году природные ресурсы были возведены в ранг исключительной собственности государства. После распада СССР формула права собственности принципиально изменилась.

Сегодня значим допуск зарубежных компаний к владению, использованию и распоряжению российскими недрами. Особенно это касается крупных месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение для страны. В большинстве мировых экономик строго регулируется доля зарубежных инвестиций в освоении месторождений.

Минеральные и другие ресурсы не возобновляются, они исчерпываются. Государство стремится обеспечить ресурсами будущие поколения путем разработки перспективных месторождений, контролируя эти объекты.

Участки недр, относящиеся к федерально-значимым

Замечание 4

Статус недр федерального значения определяется на основе решения федеральных органов и органов субъектов РФ.

Для того, чтобы удовлетворить потребности России в ресурсах, которые обеспечивают ее независимость и безопасность, определяются участки федеральных недр. Часть месторождений включена в федеральный фонд месторождений, находящихся в резерве. К участкам федеральных недр относятся:

• месторождения урана, алмазов, никеля, кобальта, платины;
• нефть, газ, золото, медь.

В 2008 году был принят ФЗ, где устанавливаются критерии, по которым иностранные инвесторы имеют ограниченный доступ к пользованию федеральными участками недр.

На основе международного права приняты меры, которые обеспечивают независимость российского топливно-энергетического комплекса от вмешательства без оснований.

Правительство РФ ведет работу по регулированию собственностью России на недра, кроме федеральных законов, действующих в этой области, приняты постановления Правительства РФ, регламентирующие данные отношения.

Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter