Нарушение компетенции. §4
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Пример 1. «В случае утраты действующей лицензии на право пользования недрами по письменному заявлению владельца выдается ее ксерокопия со штампом «дубликат» на бланке лицензии и ее приложениях.» Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует срок выдачи дубликата лицензии. Пример 2. «При необходимости, заявителю необходимо предоставить график производства работ, разработанный на основании расчетов продолжительности проведения всех необходимых видов работ». Коррупциогенный фактор: широта дискреционных полномочий. Отсутствует случаи необходимости представления данного документа. |
Пример 1. «Если победитель аукциона не оплатил в течение 30 календарных дней со дня аукциона разовый платеж, или отказался от подписания лицензии, то уполномоченный представитель Правительства Ростовской области в сфере недропользования принимает решение об аннулировании итогов аукциона. В этом случае аукционная комиссия вправе признать победителем аукциона участника, предложившего второй по размеру разовый платеж.» Коррупциогенный фактор: определение компетенции по формуле «вправе». Применение формулировки «вправе признать» является диспозитивным установлением возможности совершения действий органами государственной власти в отношении организаций. Государственный служащий получает возможность трактовать свое право как возможность, а не как обязанность совершения определенных действий. Правоприменение в итоге может получить признак избирательности. |
Пример. «... В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней.». Коррупциогенные факторы: выборочное изменение объёма прав; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами). Данный пункт проекта предоставляет возможность установления исключений из общего порядка. При этом: - не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть устранены без возвращения документов заявителю; - не указан способ уведомления, которым заявитель должен сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов. Таким образом, отсутствует чёткая регламентация прав заявителя, имеются дискреционные полномочия должностных лиц. Рекомендации: привести закрытый (исчерпывающий) перечень недостатков, которые устраняются в определённый срок без возврата документов заявителю. Предусмотреть действия должностных лиц, если в установленный срок недостатки не были устранены заявителем. |
Пример. «… При установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных заболеваний не производится». Коррупциогенные факторы:
Согласно ст. 19 Закона РФ от 14.05.1993 4979-1 «О ветеринарии», порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных устанавливается Правительством РФ. В соответствии с п. 10 Правил отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26.05.2006 310 «Об отчуждении животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных», основанием для возмещения ущерба, понесенного гражданами и юридическими лицами в результате отчуждения животных или изъятия продуктов животноводства, является наличие у них: |
Пример 1. « Задачами Совета является: … рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора». Так как сфера деятельности данного совета строго определена, «рассмотрение иных вопросов по решению Губернатора» выходит за пределы компетенции данного совета. |
Пример. «1. Настоящий Закон регулирует отношения в сфере содержания домашних животных на территории Ростовской области, устанавливает правила их содержания и ответственность за нарушение установленных Законом правил». Статья 137 Гражданского кодекса РФ гласит, что к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом (Федеральный закон от 24.04.1995 52-ФЗ «О животном мире») или иными правовыми актами не установлено иное. В настоящее время отсутствует федеральное законодательство, регламентирующее содержание домашних животных и рекомендующее принять данное законодательство на уровне субъекта РФ. Таким образом, принятие субъектом РФ данного закона рассматривается как заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий |
Пример. «Основаниями принятия решения об отказе в предоставлении выплаты являются: а) непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в пунктах 3 Порядка; б) представление недостоверных сведений; в) снятие с регистрационного учета по месту жительства или месту пребывания на территории Ростовской области». Однако в документе отсутствуют порядок и сроки проверки достоверности предоставленных сведений. |
Пример. «Дополнить Положение пунктом 2.4 следующего содержания: «2.4. При недостаточности ресурсов (трудовых, материальных) имеющихся в распоряжении медицинской организации, включенной в перечень, согласно приложению 1 к настоящему Положению, необходимых для самостоятельного предоставления услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов отдельным категориям граждан, медицинские организации заключаются договоры об оказании таких услуг, с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на указанный вид деятельности». Заключение договора предполагает наличие нескольких юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на указанный вид деятельности, претендующих на предоставление права на заключение договора. Выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование конкурса (аукциона) способно снизить вероятность субъективного подхода должностного лица. |
Пример. «Заявителю необходимо представить в министерство: …- положительной рекомендации о профессиональной деятельности.» Данное требование является обременительным и излишним. Коррупциогенный фактор: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Рекомендации: исключить данный абзац. |
Пример. «Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и банком (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением по согласованию с заемщиком». Коррупциогенный фактор: Предоставление заявителю права свободного выбора сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, создает возможности дискреционного поведения государственных служащих. Рекомендации: изложить в следующей редакции: «6. Для получения субсидий заемщик предоставляет в Управление следующие документы: а) заявление опредоставлении субсидии; б) ежемесячно расчет размера субсидий по форме, устанавливаемой Управлением, подписанный заемщиком и кредитной организацией (в 2-х экземплярах) и в сроки, устанавливаемые Управлением». |
Пример . «… В исключительных случаях, на основании мотивированного предложения должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки продлевается руководителем Инспекции, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов;» Коррупциогенный фактор: Формулировка «в исключительных случаях» является формулировкой оценочного характера, с неясным, неопределённым содержанием, допускающими различные трактовки. Рекомендации: установить исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, при наступлении которых срок выездной плановой проверки продляется. В случае невозможности установления закрытого перечня исключительных случаев, необходимо указать их признаки, характеристики, условия, при наличии которых срок продляется (например, удалённость места фактического осуществления деятельности субъекта проверки более чем на … км, площадь проверяемых помещений превышает … кв.м. и т.д.). |
Несмотря на расширение в полтора раза круга федеральных внесудебных субъектов административной юрисдикции, существенно увеличилась и компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Прежде всего, значительно возросло количество самих составов правонарушений, подведомственных исключительно судьям.
Кроме того, из девяти видов административных наказаний, установленных КоАП РФ, шесть (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация этого орудия или предмета; лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права; административный арест; дисквалификация; административное приостановление деятельности) вне зависимости от состава правонарушения, за которое они назначаются, находятся в исключительной юрисдикции судей. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в подавляющем большинстве случаев может быть назначено лишь судьями (исключение составляет только административное выдворение за совершение правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – в этом случае оно может быть назначено должностными лицами пограничных органов).
И только административный штраф, да такое, по сути дела эфемерное наказание, как предупреждение, назначаются во внесудебном порядке (конечно, когда рассмотрение дел о правонарушениях, за совершение которых эти наказания применяются, не входит в компетенцию судей).
Если назначение административного ареста и раньше находилось в исключительной юрисдикции судьи, то включения в эту юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации являются новеллами КоАП РФ.
Говоря о подобном расширении компетенции судей, следует отметить, что вопрос о включении в их юрисдикцию назначения возмездного изъятия и конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения был предрешен. Мы уже говорили, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В этой связи Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие предмета, что и учтено в КоАП РФ.
Введение же в компетенцию судей назначения наказаний в виде лишения физического лица ранее предоставленного ему специального права, административного выдворения за пределы Российской Федерации и таких новых, установленных КоАП РФ административных наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности, отражает положения Конституции РФ, направленные на соблюдение, защиту, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, реализацию принципа разделения властей, усиление роли в управлении государством судебной власти.
Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если согласно КоАП РСФСР дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то, как мы уже отмечали, КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях в соответствии с их компетенцией рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов. Кроме того, постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (а также решение судьи по жалобе на постановление по делу, вынесенное любым субъектом административной юрисдикции), может быть обжаловано в вышестоящий суд.
В 2007 году судьями судов общей юрисдикции с учетом производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях рассмотрено примерно 5 миллионов дел, что составляет почти 35% всех дел рассмотренных судами общей юрисдикции за год. При этом важно отметить, что число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, растет из года в год. За 2005 – 2007 гг. оно выросло с 3,8 миллионов до 5 миллионов, т.е. более чем на 30%.
По ряду составов административных правонарушений рост числа дел, рассматриваемых судьями судов общей юрисдикции, особенно очевиден. Так, например, ежегодно в среднем это число растет:
· по делам, связанным с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, – в 4 раза;
· по делам об административных правонарушениях, посягающих на права граждан, – в 3 раза;
· по делам, связанным с нарушениями законодательства о труде и об охране труда, – в 3 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями, посягающими на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, – в 2 раза;
· по делам, связанным с потреблением наркотических средств или психотропных веществ, – в 2 раза;
· по делам, связанным с административными правонарушениями в области дорожного движения – в 1, 4 раза;
· по делам, связанным с неисполнением распоряжения судьи или судебного пристава, – в 1,3 раза.
Аналогичная картина наблюдается и в арбитражных судах.
Говоря об усилении роли судов в рассмотрении дел об административных правонарушениях, нельзя не затронуть следующую проблему. У специалистов нет однозначного мнения о необходимости и целесообразности дальнейшего расширения юрисдикционных полномочий судов по делам данной категории. Точка зрения, приветствующая подобное расширение, основывается на следующих обстоятельствах.
Прежде всего, Конституция РФ в ч. 1 ст. 118 провозгласила, что правосудие должно осуществляться только судом. Правосудие нередко определяется как правоприменительная деятельность суда. Но при такой трактовке этого термина указанное конституционное положение теряет какой-либо логический смысл, становится аналогичным высказыванию, что «масло масляное». Однако правосудие можно понимать и в широком смысле как суждение, основанное на праве, как принятие в соответствии с законом справедливого решения по делу, спору. Именно при такой интерпретации этого термина ч. 1 ст. 118 становится фундаментальным юридическим постулатом, положением, которое, отражая принцип разделения властей и соответствуя всему духу Конституции РФ, имеет непреходящее значение для обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц, в том числе и в административно-юрисдикционном процессе.
Однако, как уже говорилось, несмотря на расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в полтора раза увеличилось и число внесудебных субъектов административной юрисдикции. При этом подавляющее большинство дел рассматривается теми же органами исполнительной власти, сотрудники которых выявляют признаки этих правонарушений, осуществляют меры обеспечения производства по делу, составляют протоколы и другие необходимые документы. Другими словами, орган, обнаруживающий, собирающий, закрепляющий, а в ряде случаев и исследующий доказательства, сам же их оценивает и принимает по делу решение.
Да хорошо, если орган. Согласно действующему порядку производства по делам об административных правонарушениях по значительному числу составов правонарушений то же самое должностное лицо, которое обнаруживает признаки правонарушения и собирает доказательства, затем их оценивает и принимает по делу решение. Казалось бы, о какой при этом полноте, всесторонности и объективности исследования обстоятельств дела может идти речь?
Действительно, анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с ошибками, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филькиной грамотой». Корпоративность интересов субъектов административной юрисдикции, нежелание «подставляться» обусловливают сокрытие имеющихся недочетов и принятие по таким материалам постановлений о назначении административных наказаний, которые также нередко следует оценить как «филькину грамоту». Естественно, что на решения по делам об административных правонарушениях поступают миллионы жалоб, многие из которых все равно приходится рассматривать судьям.
Не случайно многочисленные социологические исследования свидетельствуют, что многие лица, привлеченные к административной ответственности, высказываются за передачу рассмотрения дел об административных правонарушениях судьям. Особенно интересно, что сами лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, нередко считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды. При этом многие из них достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недостоверность ее результатов.
Все это не только не соответствует положениям ст. 118 Конституции РФ об осуществлении правосудия судом, но и не обеспечивает возможности реализации ряда других конституционных принципов, например, состязательности и равноправия сторон в процессе судопроизводства (ст. 123 Конституции РФ) и разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).
Есть и второе обстоятельство, обусловливающее целесообразность передачи производства по делам об административных правонарушениях преимущественно судьям. Дело в том, что институт административной ответственности фактически приобрел новую природу. Одной из основных особенностей КоАП РФ в отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, как мы уже неоднократно отмечали, является то, что новым Кодексом предусматривается значительное количество административных правонарушений, ответственность за совершение которых возлагается на юридических лиц и их должностных лиц.
Напомним, что к таким правонарушениям относятся в основном административные правонарушения, связанные с предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью данных субъектов. Это правонарушения: посягающие на права граждан; в области охраны собственности; охраны окружающей природной среды и природопользования; в промышленности, строительстве и энергетике; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; в области связи и информации; предпринимательской деятельности; финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; в таможенной сфере; посягающие на институты государственной власти; против порядка управления и некоторые другие.
Административные штрафы, назначаемые юридическим лицам и их должностным лицам, лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за совершение указанных правонарушений во многих случаях составляют значительные размеры. В результате таких наказаний юридические лица и индивидуальные предприниматели в ряде случаев терпят значительные убытки, а иногда и просто не могут продолжать свою деятельность. Вопрос о качестве производства по делам об административных правонарушениях и правильности принятых по ним решений приобретает здесь особое значение. Все это обусловливает целесообразность рассмотрения подобных дел судьями, а не должностными лицами органов исполнительной власти.
Третье обстоятельство, определяющее точку зрения некоторых ученых о необходимости передачи производства по делам об административных правонарушениях в основном судьям, связано со следующим, как полагают эти специалисты, противоречием законодательства об административных правонарушениях Конституции РФ.
Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, Конституционный Суд РФ в своих решениях указывал на недопустимость применения во внесудебном порядке таких административных наказаний, как конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (что и учтено в КоАП РФ). А, как известно, согласно ст. 130 Гражданского кодекса РФ деньги являются движимым имуществом. Однако Конституционный Суд РФ напрямую не высказывался, является ли назначение наказания в виде административного штрафа лишением гражданина или юридического лица его имущества.
Отметим, что признание невозможности назначения административного штрафа во внесудебном порядке фактически означало бы моментальный крах всей системы административной юрисдикции, ибо штраф является основным, наиболее часто применяемым административным наказанием как для граждан, так и для юридических лиц и их должностных лиц. К столь резкому переходу в основном от внесудебного порядка назначения административных штрафов к их назначению исключительно судьями страна сегодня не готова.
На наш взгляд, суждение о необходимости подхода к административному штрафу, как к лишению имущества, далеко не бесспорно. Дело в том, что в соответствии со ст. 128 ГК РФ деньги (среди прочего) в качестве вещей относятся лишь к объектам гражданских прав. Не думается, что это автоматически, без каких-либо оговорок можно переносить на административно-правовые отношения.
Имеется и вторая точка зрения, представители которой отрицают возможность передачи всех дел об административных правонарушениях для рассмотрения судьям и не приветствуют дальнейшее неоправданное расширение их административно-юрисдикционных полномочий.
Мы, в частности, не считаем необходимым, а главное, возможным осуществление административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере, в ближайшей перспективе. Думается, о полной передаче в недалеком будущем дел об административных правонарушениях в компетенцию суда говорить не приходится. Ведь в стране, как уже отмечалось ранее, только сотрудниками милиции ежегодно наказывается до 90 миллионов административных правонарушений. За огромное количество административных правонарушений назначаются наказания другими субъектами административной юрисдикции. Кроме того, немало выявленных нарушений, будучи пресеченными, остаются без применения к виновному лицу мер административной ответственности. Не следует также забывать, что крайне велика латентность административных правонарушений. По оценкам экспертов, таких нарушений совершается в 10 – 12 раз больше, чем выявляется.
Конечно, столь большой объем работы по рассмотрению административных правонарушений сегодня явно не под силу судам. Более того, высказывается достаточное количество аргументов нецелесообразности в принципе полного отказа от внесудебной административной юрисдикции. Проблема есть и ее не надо замалчивать. Необходимо сформулировать стратегические направления развития института административной ответственности, совершенствования компетенции субъектов административной юрисдикции, обеспечения реализации принципа разделения властей в процессе производства по делам об административных правонарушениях, требований ст. 35 и 118 Конституции РФ.
Нельзя забывать о необходимости специализации органов, судей и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях. На целесообразность специализации судопроизводства, а также участия в нем экспертов-юристов у нас в стране должное внимание обращено весьма недавно. Так, практически во всех видах процесса в качестве экспертов до сих пор привлекаются лица, обладающие любыми специальными знаниями, как правило, за исключением тех, которые являются юридическими. И лишь конституционное судопроизводство отошло от представления, что судья сам знает закон. В Конституционный Суд РФ во многих случаях в качестве экспертов приглашаются высококвалифицированные юристы и на их разрешение выносятся вопросы чисто правового характера, касающиеся трактовки норм права.
Судьи, безусловно, не в состоянии в достаточной степени знать весь комплекс необходимых правовых актов управления и в надлежащей мере ориентироваться в тонкостях обширного административного законодательства, которое к тому же постоянно изменяется и развивается. И, конечно, им в ряде случаев не обойтись без экспертов. Но эксперты не могут подменять судью, который призван исследовать и оценить все доказательства, вынести решение по делу. Грамотно оценить, наряду с заключением эксперта, прочие, имеющиеся по делу доказательства, сможет только судья, также специализирующийся на рассмотрении данной категории дел – судья административного суда.
Идет много споров о том, включать производство по делам об административных правонарушениях в административное судопроизводство или нет? Большинство специалистов полагает, что дела об административных правонарушениях не относятся к административным делам. Однако в Арбитражном процессуальном кодексе РФ сказано, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях.
Мы приветствуем именно такой подход – определение производства по делам об административных правонарушениях как частного случая всего административного судопроизводства, прежде всего, по чисто формальному обстоятельству. В Конституции РФ ничего не говорится о производстве по делам об административных правонарушениях. А между тем, как уже отмечалось, доля судебного рассмотрения этих правонарушений возрастает. Однако это и не конституционное, и не гражданское, и не уголовное судопроизводство, значит, административное судопроизводство.
Значительное число административных правонарушений предусмотрено КоАП РФ. Однако многие правонарушения, в том числе юридических и должностных лиц, установление ответственности за которые не входит в предмет ведения Российской Федерации, предусмотрены и законами субъектов РФ об административных правонарушениях. Мы неоднократно отмечали, что уже в настоящее время в разных регионах в дополнение к КоАП РФ сформулировано большое количество административных правонарушений юридических и должностных лиц. Причем число составов административных правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, постоянно возрастает.
Сказанное во многом обусловливается следующим обстоятельством. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным законом. Между тем с учетом положений ст. 72 Конституции РФ, относящей административное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, фактически допускается установление законами субъектов РФ ответственности за совершение административных правонарушений и для граждан.
Рассматривая данное противоречие, прежде всего, следует разобраться, об ограничении каких прав и свобод идет речь в ч.3 ст. 55 Конституции РФ? Исходя из текста данной части статьи, можно было бы предположить, что ограничение законом лишь федерального уровня обязательно для основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, указанных в гл. 2 Конституции РФ. Однако с учетом положений ч. 1 ст. 55 следует сделать вывод, что любые общепризнанные права и свободы также могут быть ограничены только федеральным законом.
Но в реальной действительности нормативными актами разного уровня гражданам предоставлены многие, самые разнообразные права и свободы, являющиеся производными от основных их прав и свобод. Ни одна, самая детальная классификация не способна учесть весь спектр имеющихся у граждан в различных сферах жизни таких прав и свобод. В этой связи в реальной действительности невозможно предусмотреть все случаи ограничений прав и свобод граждан лишь федеральными законами.
Как же соотнести необходимость установления норм об административных правонарушениях человека и гражданина только федеральным законом с положениями ст. 72 Конституции РФ? Нормы законодательства об административных правонарушениях составляют маленькую толику всего административного законодательства. Имея административное законодательство предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в целом, вполне допустимо при этом отнести установление норм, касающихся административной ответственности за определенные правонарушения, лишь к полномочиям Российской Федерации.
В КоАП РФ это положение сформулировано в ст. 1.3, согласно которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. И если вопрос о возможных пределах установления административной ответственности для граждан законами субъектов РФ требует серьезного исследования, то установление этими законами административной ответственности для юридических и должностных лиц не вызывает никаких возражений.
Среди проступков юридических лиц и их должностных лиц, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях в субъектах РФ, значительное количество составляют правонарушения в сфере обеспечения общественной безопасности; охраны памятников истории и культуры; в жилищно-коммунальном комплексе; в области: ветеринарии и мелиорации земель и ряд других правонарушений.
Поскольку все это находится либо в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, либо в ведении самих субъектов РФ, по данным вопросам помимо федеральных актов или в дополнение к ним, исходя из положений ст. 72 и 73 Конституции РФ, в субъектах РФ принимается большое число своих законов и правовых актов управления, отражающих особенности соответствующей деятельности в различных регионах страны, специфику регионального управления в соответствующих отраслях и сферах хозяйства. В этой связи вполне естественно, что в дополнение к нормам КоАП РФ в субъектах РФ издаются нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц и их должностных лиц за нарушения положений региональных актов. Это должно способствовать эффективному решению субъектами РФ вопросов, касающихся предметов их собственного ведения и их полномочий по предметам совместного ведения с Российской Федерацией.
Учитывая положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и исходя из наличия многих региональных особенностей в деятельности хозяйствующих субъектов, становится очевидной неизбежная направленность законодательства субъектов РФ на дальнейшее (причем более интенсивное по сравнению с федеральным законодательством) развитие института административной ответственности именно юридических и должностных лиц. Число составов административных правонарушений юридических и должностных лиц в законах субъектов РФ будет, по-видимому, постоянно возрастать.
Мы уже говорили, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, не только мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и уполномоченными органами (учреждениями) органов исполнительной власти субъектов РФ, а также административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ. Видимо, с возрастанием числа составов административных правонарушений юридических и должностных лиц, устанавливаемых законами субъектов РФ, неизбежно будет увеличиваться и количество различных региональных административных комиссий, иных коллегиальных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, уполномоченных на то органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Только мировым судьям здесь не справиться.
При этом всем судьям, административным комиссиям, другим коллегиальным органам федерального и регионального уровня, должностным лицам органов исполнительной власти Российской Федерации или субъектов РФ при производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе правонарушений юридических лиц и их должностных лиц, крайне важно обеспечить процесс доказывания по делу. Доказывание, как известно, это процесс установления объективной истины по делу, содержанием которого являются собирание, исследование, оценка и использование доказательств.
Рассматривая административное правонарушение, необходимо доказать, что имел место факт совершения проступка, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу, виновно в его совершении, а также учесть ряд иных обстоятельств, которые могут повлиять на исход дела (наличие смягчающих и отягчающих обстоятельств, сведения о характере и размере причиненного вреда и др.). Особое значение при этом имеет выяснение обстоятельств, связанных с установлением виновности лица в совершении административного проступка. Процесс доказывания направлен на выявление имевших место фактов, обстоятельств, их сущности, оценку значения для установления истины по делу и предусматривает, в частности, фиксацию в установленных законом порядке и формах полученных результатов для придания им статуса доказательства.
Поскольку административные правонарушения, допускаемые юридическими лицами (должностными лицами) в процессе их экономической, организационно–хозяйственной деятельности, являются достаточно специфичными, признаки этих правонарушений, как правило, могут быть выявлены только лицами, обладающими специальными знаниями, в том числе в области административного законодательства. Без таких специальных знаний нередко невозможно правильно и полно описать существо правонарушения, определить какие правила, нормы и инструкции нарушены.
Но главное, по большинству составов административных правонарушений подобными специальными знаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела. В противном случае многие доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и всесторонности и оценены недостаточно объективно. Можно привести немало примеров, когда постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти, были значительно лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем постановления судей, не говоря уже о постановлениях, вынесенных административными комиссиями и иными коллегиальными органами.
Между тем рассмотрение большого числа из указанных правонарушений входит в компетенцию мировых судей, судей районных судов, а правонарушений регионального уровня – в компетенцию административных комиссий и иных коллегиальных органов, создаваемых в субъектах РФ в соответствии с их законами.
Районные суды призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные как мировыми судьями, так и всеми остальными субъектами административной юрисдикции, среди которых большинство составляют должностные лица федеральных органов исполнительной власти, учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ. Другими словами, районные суды зачастую рассматривают жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные субъектами, обладающими, как правило, такими знаниями административного законодательства, которыми сам судья может не обладать.
Таким образом, с одной стороны, мы преследуем благую цель – пытаемся улучшить качество рассмотрения дел об административных правонарушениях, обеспечить принятие по ним обоснованных и объективных решений (за счет передачи их рассмотрения из органов исполнительной власти в суды). Но, с другой стороны, осложняем ситуацию, передавая рассмотрение этих дел от специалистов к людям, не являющимся специалистами в этих узких сферах.
Решение проблемы видится, во-первых, в постепенной, по мере создания административных судов передаче дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, в административные суды. Судьи этих судов неизбежно будут специализироваться как в определенных сферах административного законодательства, так и в деятельности соответствующих субъектов административных правоотношений.
Передача соответствующих дел об административных правонарушениях из юрисдикции районных судов в юрисдикцию административных судов способствовала бы усилению роли последних в обеспечении развития экономики страны, судебной защите субъектов экономической деятельности. В этой связи специализация административных судов должна быть направлена не только на разрешение на профессиональном уровне публично-правовых споров между органами государственной власти, споров, связанных с оспариванием правовых актов органов государственной власти (или органов местного самоуправления), но и на качественное, объективное рассмотрение правонарушений в сфере административно-правовых отношений.
Это обусловливало бы реальную возможность повышения качества производства по многим делам об административных правонарушениях, в том числе нарушениях, совершенных юридическими лицами и их должностными лицами, а в конечном счете способствовало бы усилению роли судебной власти вообще и административных судов, в частности, в защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Во-вторых, повышение качества производства по делам об административных правонарушениях невозможно и без развития института внесудебного рассмотрения дел данной категории. Уже отмечалось, что количество субъектов административной юрисдикции – органов исполнительной власти постоянно растет. Это, видимо, закономерно. Рассмотрим характерный случай.
Ранее мы затронули вопрос о создании нового субъекта административной юрисдикции – федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов. Казалось бы, почему производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных вновь введенными в КоАП РФ ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном производстве» и ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера», не поручить судьям? Ведь все остальные дела о правонарушениях в этой сфере рассматриваются судьями (ст. 23.1 КоАП РФ).
Дело в том, что как свидетельствует анализ правоприменительной практики по делам данной категории, в большинстве регионов страны до 1 февраля 2008 г. при квалификации деяний, связанных, например, с противодействием работе судебных приставов-исполнителей, их рассматривали не как воспрепятствование законной деятельности судебных приставов-исполнителей (ст. 17.8 КоАП РФ), а как невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя (ст. 87 старого Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»). Причем такая практика не вызывала нареканий ни самих судей, ни прокуратуры, несмотря на то обстоятельство, что этим Законом был предусмотрен упрощенный порядок юрисдикционного производства, который фактически не мог обеспечить судебным приставам-исполнителям возможность полного, всестороннего и объективного рассмотрения подобных дел. Можно привести еще ряд аналогичных примеров.
В свою очередь судьи, которые реализовывали не упрощенное производство, а в полной мере предусмотренный КоАП РФ административно-юрисдикционный процесс, далеко не всегда рассматривали дела об административных правонарушениях в этой сфере с надлежащими полнотой, всесторонностью и объективностью. Качество рассмотрения таких дел судебными приставами-исполнителями, как правило, было лучше, а жалоб на назначенные ими наказания – меньше.
Во многом это объясняется тем, что судебные приставы-исполнители, как и должностные лица других органов исполнительной власти, рассматривающие дела об административных правонарушениях, обладают большим объемом специальных знаний, необходимых для рассмотрения конкретных дел, чем судьи. Это позволяет судебным приставам-исполнителям в ряде случаев полнее и всестороннее, чем судьям, исследовать доказательства, осуществлять их объективную оценку.
Думается, внесудебное рассмотрение дел об административных правонарушениях, как и судебное рассмотрение таких дел, будет развиваться и дальше. С расширением круга деятельности хозяйствующих субъектов и увеличением числа этих субъектов, совершенствованием государственного регулирования и управления их деятельностью, неизбежно возрастет количество предусматриваемых КоАП РФ и законами субъектов РФ составов административных правонарушений, и соответственно – совершаемых деликтов. Это в свою очередь обусловит увеличение числа внесудебных субъектов административной юрисдикции. В Российской Федерации появятся новые органы исполнительной власти, наделенные соответствующими полномочиями, в регионах – уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ, различные административные комиссии. Однако и роль судов в административно-юрисдикционной деятельности будет весьма значительной.
Компетентность работника – это совокупность его профессиональных качеств и степень его квалификации, которая позволяет ему решать поставленные перед ним трудовые и служебные задачи.
Она позволяет работнику выполнять свои трудовые функции, как в обычных, так и в экстремальных ситуациях. Причём выполнять качественно и безошибочно.
Существует несколько видов компетенции работника:
- Функциональная или профессиональная – это профессиональные знания и умения работника. Требования, которым должен соответствовать работник, определяются самим работодателем, а также уровнем управления на предприятии и характером занимаемой должности. Например, компетенция слесаря и компетенция юриста отличаются друг от друга. У каждого есть свои профессиональные знания и навыки, которые он применят на рабочем месте. В основе профессиональной компетентности лежит профессиональная пригодность сотрудника. Это совокупность психических качеств и особенностей человека, которые позволяют ему эффективно осуществлять свою профессиональную деятельность.
- Интеллектуальная – это способность работника мыслить аналитически и осуществлять комплексный подход к выполнению своих трудовых и служебных обязанностей;
- Ситуативная – это способность работника «подстраиваться» под ситуацию, и, согласно ей, выполнять свои трудовые обязанности;
- Временная – это способность работника правильно планировать своё рабочее время. Другими словами, это «чувство времени», умение сотрудника правильно ориентироваться во времени, чётко распределяя его;
- Социальная – способность работника вести деловую беседу как по вертикальной линии управления («руководитель – подчинённый»), так и по горизонтальной – («работники одного уровня»). Это коммуникабельность работника, его умение убедить других в своей точке зрения, а также способность эту точку зрения отстаивать.
На рабочем месте огромную роль играет профессиональная и социальная компетенция работника. В социальную входит:
- Знание работником этики делового общения;
- Умение предотвращать конфликты или решать их таким способом, чтобы было как можно меньше последствий для работника и рабочего процесса;
- Умение быстро передавать информацию, а также правильно её воспринимать;
- Умение налаживать коммуникативные связи на рабочем месте;
- Умение тактично указывать на недостатки, а также корректно делать замечания.
Социальная компетенция необходима, в первую очередь, руководителям. Работники должны обладать профессиональной компетенцией.
Особой разности между «компетенцией» и «компетентностью» нет. Компетентность - способность личности, которая необходима ей для решения трудовых и служебных задач. Компетенция – это определённые способы стандарты поведения. И то, и другое – личностная характеристика.
Существует несколько типов компетенции:
- Без уровней – охватывает виды работ с простыми стандартами поведения. Например, компетенция менеджеров среднего звена или компетенция юридической службы;
- По уровням – охватывает работы с различными требованиями. Например, компетенция менеджера по продажам.
Один из способов распределения компетенции по уровням – это создание чётких стандартов поведения в каждой группе работников с идентичными должностями. Например, одинаковая модель поведения в профессиональной сфере должна быть у работников бухгалтерии, за исключением главного бухгалтера.
Другой способ – это распределение по профессиональным качествам, которые необходимы тому или иному работнику для достижения им поставленным перед ним трудовых и служебных задач.
Решение выполняет функцию формы правила повеления, составляющего волю юридического лица148, если орган, принимающий решение, действует п соотпетствии с имеющейся у него компетенцией, т.е. обладает4 соответствующими полномочиями но формированию воли юридического лица и
111 Могилевский С.Д.
Органы управлении хозяйственными обществам: Правовой аслскт."Монография.-М.: Дел о.2001.С. 112.
Понятие решения органа юридическою лииа как формы волн последнего или результата («иста, средств») волсобрязол&нии, инлясгеи господствующим и российской (см., напр.,: Ломакин Д.В. Указ. соч. С.97; Макоьскол А.А. Указ. соч. С. 35 3-356: Могилсискхй С.Д., Самойлов И.Л. Корпорации в России. Правовой статус и основы лсягельносги. М., 2006. С.58-61) литературе.
принятию решения. Орган, у которого отсутствуют эти полномочия либо который выходит за пределы компетенции, не может совершать волевой акт. Возможность установления законом обратного обусловлена лишь необходимостью соблюдения принципа защиты интересов добросовестных лиц.
Итак, положения п. 1 ст. 48 Закона об акционерных обществах определяют предметные границы деятельности общего собрания акционеров и тем самым его компетенцию. При этом вопросы, отнесенные к компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы па решение исполнительному органу общества. Вопросы, отнесенные к компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров (наблюдательному совету) общества, за исключением вопросов, предусмотренных указанным законом.
Общее собрание акционеров не вправе рассматривать и принимать решения по вопросам, не отнесенным к сто компетенции Законом об акционерных обществах.
Таким образом, закон привел исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к компетенции общею собрания акционеров.
Поэтому представляется, что выход органа юридического лица за предусмотренные законом пределы компетенции не может рассматриваться как форма правила поведения, составляющего волю юридического лица.
Между тем, от выхода органа юридического лица за пределы его компетенции следует отличать те случаи, когда по тем или иным причинам конкретному лицу, входящему в состав органа, запрещается осуществлять принадлежащие ему полномочия либо такое осуществление не влечет за собой соответствующих правовых последствий. Это ограничение связано с отношением соответствующего лица к предмету принимаемого решения. Например, голос лица, заинтересованного в совершении сделки, не учитывается при принятии решения общим собранием акционеров о ее одобрении (п.2-4 ст.НЗ Закона об акционерных обществах); акции, принадлежащие членам наблюдательного совета акционерного общества или лицам, занимающим должности в органах управления акционерного общества, fie могут участвовать в голосовании при избрании членов ревизионной комиссии (абз.2 п.б ст.85 Закона об акционерных обществах) и т.д.
От этих случаев необходимо отличать запрет на осуществление права голоса, который не зависит от предмета принимаемого решения. Так, не предоставляют право голоса принадлежащие обществу акции в собственном уставном капитале (абз.5 п.1 ст.34, абз.2 п.З ст.72, п.б ст.76 Закона об акционерных обществах), а также акции, которые не были полностью оплачены (абз.З п.1 ст.34 Закона об акционерных обществах). Как представляется, здесь речь должна идти не просто об ограничении в осуществлении полномочий органа, но об отсутствии таких полномочий- Более того, при приобретении обществом акций в собственном уставном капитале, как представляется, у него не возникает и членство в целом. Не случайно российское законодательство говорит не только об исключении права голоса по таким акциям, но и об отсутствии у акционерных обществ имущественных прав: прав на часть прибыли и ликвидационный остаток. Таким образом, голосование акционерного общества по принадлежащим ему собственным акциям или акционера по не полностью оплаченным акциям означает деятельность лица, у которого вообще отсутствует правовое положение органа юридического лица, т.е. принятие решения «ненадлежащим органом».
Еще по теме Принятие решения с нарушением компетенции.:
- § 2. Управленческие решения и планирование в уголовно-исполнительных инспекциях
В самом общем виде компетенцию определяют как систему полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода, по осуществлению государственной власти. В составе компетенции выделяют несколько элементов: во-первых, право (по отношению к подвластным субъектам) и обязанность (по отношению к государству) осуществлять управленческие функции в определенной сфере (что предполагает предоставление права решать или принимать участие в решении некоторого круга вопросов); во-вторых, конкретные государственно-властные полномочия - право принимать административно-правовые акты и непосредственно применять принуждение
Управленческая деятельность всегда осуществляется в определенной предметной области, как правило, имеет пространственные и временные границы Таким образом, предмет ведения, пространство и время - это три универсальных параметра, с помощью которых описываются пределы компетенции любого субъекта публичной администрации.
Все вышеизложенное позволяет определить дефектный административно-правовой акт, принятый с нарушением компетенции, как акт, который принят субъектом публичной администрации с нарушением пределов (границ) тех властных полномочий, которыми он наделен законами и подзаконными правовыми актами. В зависимости от того, какой предел компетенции нарушен при принятии акта, дефектные административно-правовые акты могут быть подразделены на акты, принятые с дефектами компетенции по предмету, территории и времени
2. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции по предмету
Данный вид дефектов в первую очередь связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Применительно к современному российскому государству, в самом общем виде, можно выделить следующие случаи принятия таких дефектных административно-правовых актов.
Во-первых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения уровней публичной власти. Речь идет об актах органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), принятых в целях решения вопросов местного значения а также актах исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (далее - местные администрации), принятых в целях реализации государственных полномочий Такие акты нарушают конституционные принципы недопустимости произвольного присвоения публичной власти и самостоятельности осуществления государственной власти и местного самоуправления (ст. 3 , , , Конституции РФ)
Во-вторых, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри публичной власти определенного уровня. Здесь в первую очередь нужно назвать административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию законодательной и судебной ветвей власти Подобные акты нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Федеративная природа нашего государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Конституция РФ выделяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 ), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 ) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 ). В компетенцию федеральных органов исполнительной власти входят полномочия по предметам ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения. Компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют полномочия по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Принятие административно-правовых актов вопреки этому правилу приводит к тому, что они становятся дефектными. Такие акты нарушают конституционный принцип федерализма (ст. 5 , Конституции РФ)
Принцип федерализма, помимо прочего, предполагает самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий Это означает, что органы исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации не обладают полномочиями по реализации компетенции органов исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации. Административно-правовые акты, принятые вопреки этому правилу, также будут содержать в себе дефекты компетенции по предмету
Базовым принципом организации власти на уровне муниципального образования является разграничение компетенции между представительным органом и местной администрацией В данном случае нарушением компетенции по предмету будет принятие местной администрацией административно-правового акта, которым реализуется полномочие, относящееся к компетенции представительного органа муниципального образования. В соответствии с принципом самостоятельности местного самоуправления местная администрация реализует полномочия по решению вопросов местного значения своего муниципального образования. Соответственно, принятие местной администрацией одного муниципального образования административно-правового акта, направленного на решение вопросов местного значения другого муниципального образования, будет нарушением компетенции по предмету Такие акты являются дефектными, они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления
В-третьих, нарушение компетенции с точки зрения разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня Действующие в настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти определены Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" В соответствии с этими нормативными правовыми актами федеральные органы исполнительной власти могут создаваться в виде федеральных министерств (осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию), федеральных служб или служб (осуществляют функции по контролю и надзору) и федеральных агентств (осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом). Административно-правовые акты будут содержать дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. В качестве некоторых примеров можно привести следующие случаи: принятие органом общей компетенции (Правительством РФ) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа отраслевой компетенции (министерства), и наоборот; принятие вышестоящим органом (министерством) акта по вопросам, составляющим компетенцию нижестоящего органа (службы и агентства, подведомственных данному министерству), и наоборот; принятие органом одной ведомственной принадлежности (службой, подведомственной одному министерству) акта по вопросам, составляющим компетенцию органа другой ведомственной принадлежности (службы, подведомственной другому министерству); принятие актов с нарушением функционального принципа организации системы федеральных органов исполнительной власти - служба издает нормативные акты, министерство принимает акты контрольно-надзорного характера
По общему правилу федеральный орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее, в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления Так, совместный акт - это, по сути, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое - волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта, остальные - волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, вовне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органы сразу, ни у одного из них в отдельности такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими), все остальные не уполномочены принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта - это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.
3. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением территориальных пределов компетенции
Каждый субъект публичной администрации, как правило, имеет свой территориальный или пространственный масштаб деятельности Нарушение этого масштаба при принятии административно-правовых актов делает их дефектными. Обычно дефекты компетенции по территории возникают в случае, когда акты принимаются органами, имеющими разный пространственный масштаб деятельности. К примеру, когда акт принят одним территориальным органом федерального органа исполнительной власти вместо другого.
По общему правилу компетенция субъекта публичной администрации, в том числе ее пространственные пределы, производна от компетенции соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований). Поэтому дефектным будет, например, акт органа исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации, распространяющий свое действие на территорию другого субъекта Российской Федерации, или акт местной администрации одного муниципального образования, распространяющий свое действие на территорию другого муниципального образования
Заключение
В зависимости от того, какие требования законности нарушены при принятии того или иного административно-правового акта, он может быть дефектным по компетенции, содержанию, процедуре принятия и форме. При этом бывают ситуации, когда акт содержит дефекты компетенции (по предмету, территории, времени), но не является дефектным с точки зрения своего содержания и процедуры принятия, и наоборот. Поэтому нарушение правил компетенции является самостоятельным и независящим от нарушения других требований законности основанием прекращения (внесудебного или судебного) действия дефектных административно-правовых актов. В связи с этим правильное определение понятия и видов административно-правовых актов с дефектами компетенции имеет важное научно-практическое значение.
Список литературы
1. Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. М., 2008.
2. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
3. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005.
4. Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1994.
5. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
6. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975.
7. Пахомов И.Н. О правомерности актов советского государственного управления // Ученые записки Львовского государственного университета им. Ив. Франко. Т. XXVII. Серия юридическая. Вып. 2. Львов, 1954.
8. Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971.
9. Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. М., 2000.
10. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977.
Д.С. Андреев,
аспирант сектора административного права
Института государства и права РАН
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) В рамках данной статьи под субъектами публичной администрации будут пониматься органы исполнительной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, иные органы (организации) или должностные лица, осуществляющие публичную исполнительно-распорядительную деятельность.
(2) См., напр.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 399-401; Салищева Н.Г. Требования социалистической законности, предъявляемые к актам государственного управления // Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 88-99.
(3) См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40, 44, 51, 52, 101, 102.
(4) Там же. С. 71-76, 101.
(5) Такая классификация нарушений компетенции приводилась и в советской административно-правовой литературе. См., к примеру: Пахомов И.Н. О правомерности актов советского государственного управления // Ученые записки Львовского государственного университета им. Ив. Франко. Т. XXVII. Серия юридическая. Вып. 2. Львов, 1954. С. 37. Во французском административном праве различают три вида некомпетентности: во-первых, ratione materiae - материальная, обусловленная обстоятельствами самого дела; во-вторых, ratione loci - территориальная, обусловленная обстоятельствами места; в-третьих, ratione temporis - темпоральная, обусловленная обстоятельствами времени. См., напр.: Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М., 1994. С. 54; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 365.
(6) В качестве примера такого рода актов можно назвать акты органов исполнительной власти о распоряжении имуществом, находящимся в муниципальной собственности, или об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования.
(7) Административно-правовыми актами данного вида будут акты местных администраций о принятии решения об условиях приватизации федерального имущества или о возврате излишне уплаченных (взысканных) таможенных пошлин.
(8) В этом плане такие акты можно рассматривать как неконституционные. Проблема соотношения неконституционных и незаконных правовых актов является малоисследованной в нашей юридической науке и вызывает большое количество споров на практике. См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.
*(9) Следует отметить, что законодательством предусмотрены случаи, когда органы исполнительной власти или местные администрации вправе реализовывать "чужие полномочия", то есть полномочия по предметам ведения, которые входят в состав компетенции публичной власти другого уровня. К таким случаям, во-первых, относится осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 14.1 , ч. 2 ст. 15.1 , ч. 2 ст. 16.1 , ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ")) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. Во-вторых, осуществление органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75
*(10) Так, в практике российского государственного управления встречаются случаи, когда органы исполнительной власти принимают административно-правовые акты, которыми фактически устанавливаются налоги и сборы. См., напр.: постановление ФАС Уральского округа от 24 сентября 2008 г. по делу N А71-2768/08 // СПС "Гарант".
*(11) При этом следует отметить одну очень важную особенность реализации государственными органами субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения - возможность так называемого опережающего регулирования (п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) (далее - ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ")) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Необходимо учитывать, что закон специально устанавливает ситуации, когда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут реализовывать полномочия Российской Федерации (п. 7 ст. 26.3 , ст. 26.3.1 , ст. 26.8 ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ"), а федеральные органы исполнительной власти вправе осуществлять отдельные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.8, 26.9
*(12) Так, в одном из дел Верховный Суд РФ установил, что полномочия по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере охраны водных биоресурсов во внутренних водных объектах относятся к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения и закреплены за Федеральным агентством по рыболовству. В связи с этим Правительство Республики Марий Эл не имело полномочий наделять данными полномочиями один из подчиненных ему республиканских органов исполнительной власти. См.: Определение ВС РФ от 29 октября 2008 г. N 12-Г08-3 // СПС "Гарант".
*(13) См.: п. 1 ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ".
*(14) Наличие в составе Российской Федерации так называемых сложносоставных субъектов РФ (края и области с входящими в их состав автономными округами) предопределило установление законодательного исключения из данного правила (п. 1 ст. 26.6 ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ").
*(15) См.: ч. 2 ст. 34 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
*(16) Такие акты также будут нарушать и территориальные пределы компетенции. См. ниже.
(17) При этом следует отметить, что российским законодательством предусмотрено исключение из данного правила применительно к особенностям территориальной организации местного самоуправления в муниципальных районах и входящих в их состав городских и сельских поселениях (ч. 4 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").
*(18) В рамках данной статьи случай принятия административно-правовых актов с дефектом предметной некомпетентности будет рассмотрен на примере федеральной исполнительной власти.
(19) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
(20) СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
(21) Естественно, если реализация таких функций не возложена на данные органы указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
(22) См., напр.: п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895; п. 1.3, 2.5 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
*(23) См.: Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 261-271; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С. 131-142; Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 144, 145; Она же. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971. С. 127.
(24) См.: Андреев Д.С. Административный договор и правовой акт государственного управления // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / Под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. М., 2009. С. 156, 157.
(25) В административном праве Германии ситуация принятия одним ведомством решения по согласованию с другими ведомствами описывается с помощью конструкции так называемого многоступенчатого административного акта. При этом актом признается решение только того ведомства, которое должно согласовать его с другими. Волеизъявления же согласующих органов, как правило, рассматриваются в качестве внутриведомственных. См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учебное пособие. М., 2000. С. 223-225.
(26) При определении пространственных пределов властных полномочий в литературе также часто говорят о территориальной подведомственности. См., к примеру: Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. М., 2008. 212-221, 236, 237, 240.
(27) Необходимо отметить, что из этого правила есть исключения. Так, ряд специальных правил реализации компетенции по территории предусмотрен в отношении "сложносоставных" субъектов РФ (п. 2 , 3 ст. 26.6 ФЗ "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ").
*(28) См.: п. 9 , Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2004. N 8.
*(29) Так, в одном из дел было установлено, что постановление о назначении административного наказания должно было принять территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в г. Москве, а приняло территориальное управление этой службы в Красноярском крае. Отметив, что дело рассмотрено всесторонне, полно и объективно, арбитражный суд посчитал, что это нарушение не является существенным. См.: постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 апреля 2007 г. по делу N А33-17381/06 // СПС "Гарант". В другом деле также было определено, что постановление о назначении административного наказания принято некомпетентным органом. Здесь арбитражный суд, как и в предыдущем примере, квалифицировал этот дефект как процедурный, но счел такое нарушение существенным. См.: постановление ФАС Центрального округа от 12 января 2009 г. по делу N А54-2249/2008-С21 // СПС "Гарант".