Кремль не намерен продлевать договор о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном, равно как и заключать новый. Республиканские власти просят уступки взамен, рассказали источники РБК

Фото: Егор Алеев / ТАСС
​Без договора

Кремль не хочет продлевать договор о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном, рассказал РБК федеральный чиновник и подтвердил источник, близкий к администрации президента. Сценарий продления старого договора или заключения нового не рассматривается, отметил первый собеседник РБК.

Договор о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном, носивший чисто символический характер, был утвержден 24 июля 2007 года сроком на десять лет, то есть до 24 июля 2017 года. При этом спикер Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин заявил РБК, что договор истекает 11 августа 2017 года, поскольку именно в этот день десять лет назад он вступил в силу.

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков не ответил на вопрос РБК о судьбе договора.

Татарстан против

​Власти республики не согласны с позицией Кремля и пытаются ее оспорить, говорит собеседник РБК, близкий к администрации президента. В Татарстане ситуация воспринимается довольно остро, уточняет еще один близкий к Кремлю источник РБК. Республиканские власти устроило бы, если бы федеральный центр пошел на продление истекающего договора, на новом документе никто и не настаивал, говорит он.

В идеале власти республики хотели бы, чтобы документ в том или ином виде сохранился, но, зная, что федеральный центр не готов на это, «пытаются выторговать для себя преференции», рассказывает федеральный чиновник. В частности, по его словам, до сих пор не урегулирован вопрос нынешнего наименования высшего должностного лица Татарстана. Дело в том, что это единственная республика в Российской Федерации, руководитель которой именуется «президент», тогда как у остальных республик «главы». Кроме того, существует проблема непропорционального представительства лиц татарской и русской национальностей в органах власти республики, добавляет собеседник РБК.

Источник, близкий к руководству Татарстана, сказал РБК, что в настоящее время республиканские и федеральные власти обсуждают ситуацию с договором и решают, каким образом компенсировать его отсутствие. Комментировать вопрос более предметно собеседник РБК не захотел.

Замглавы пресс-службы президента Татарстана Лаззат Хайдаров заявил РБК, что не комментирует вопрос продления договора, как и возможные преференции для республики. «Мы призываем продлить договор, чтобы не будоражить людей. Нам бы хотелось, чтобы он был», - сказал РБК Фарид Мухаметшин. От дальнейших комментариев он отказался.

О чем договаривались Москва и Казань

Практика подписания договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами была широко распространена при первом президенте России Борисе Ельцине. К 1998 году Кремль заключил договоры с 46 регионами.

Первое соглашение, разграничивающее полномочия России и Татарстана, было заключено в 1994 году. Органы госвласти республики получили право взимать собственные налоги, решать вопросы республиканского гражданства, создать свой Национальный банк, решать вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, которые, согласно документу, являлись «исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана».

После того как президентом стал Владимир Путин, практика подобных договоров постепенно сошла на нет. Татарстан остался единственным регионом, отношения которого с Москвой регулируются договором. В документе от 2007 года властям республики предоставлено право выдавать паспорта с вкладышем «на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан». При этом в п. 1 ст. 2 документа говорится, что в соответствии с Конституцией России и Конституцией республики «Татарстан (государство) - субъект Российской Федерации - обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения» и полномочий России «по предметам совместного ведения».
Договор без начинки

Договор о разграничении полномочий - это «договор без начинки», он, по сути, ничего не решает, поэтому федеральный центр и не хочет идти навстречу Татарстану, для которого документ имеет символическое значение, считает источник, близкий к Кремлю. Все вопросы, касающиеся полномочий республики, с его точки зрения, урегулированы действующим законодательством. «Если бы была хоть одна проблема, которая не решена, если бы еще было что разграничивать [между Россией и Татарстаном], тогда можно было бы вести речь о новом договоре», - поясняет собеседник РБК. Пролонгировать же истекающий документ или заключать новый, не имея для этого объективных причин, - значит дать повод другим регионам поднимать вопрос о заключении подобного договора с ними, считает источник РБК.

Скептически оценивал возможности заключения нового договора и полпред президента в Приволжском федеральном округе Михаил Бабич в интервью ТАСС в феврале 2017 года. По словам Бабича, «сначала надо понять, что будет являться предметом такого нового договора, его кто-то должен сформулировать». «Мне пока содержание этих подходов неизвестно, и полагаю, официально они никому не презентованы. На мой взгляд, все взаимоотношения между федеральным центром и субъектами РФ урегулированы, необходимости в каких-то специальных подходах в этой части я не вижу», - заявлял полпред. Если же в новых подходах появится необходимость, «мы проанализируем, доложим президенту свои предложения, а он уже будет принимать решение», подчеркивал Бабич.

Михаил Бабич (Фото: Александр Щербак / ТАСС)
Несмотря на то что договор между Москвой и Казанью имеет чисто символический характер, его отмена может обидеть республиканские элиты, считает политолог Ростислав Туровский. «Договор подчеркивает статус Татарстана и хотя и символически, но приподнимает его над остальными субъектами», - считает эксперт. Особенно большое значение это превосходство имеет для старых элит, которые в республике представляют экс-президент Татарстана Минтимер Шаймиев и председатель Госсовета Фарид Мухаметшин. Но, по словам политолога, и для нынешнего президента Рустама Минниханова, хотя он и является «технократичным лидером», договор важен. Отказ пролонгировать документ или же заменить его новым будет довольно сильным ударом для Минниханова, уверен Туровский.

Отсутствие какого-либо договора о разграничении полномочий может иметь негативные последствия не только для республики, но и для федерального центра - в контексте грядущих президентских выборов, считает политолог Аббас Галлямов. «Видимо, Кремль решил, что для него важнее не поддержать ослабленного зимним банковским кризисом Минниханова, а продемонстрировать свою силу в диалоге с ним. На самом деле в других регионах этой демонстрации силы просто не заметят, а вот в Татарстане протестные настроения усилятся», - поясняет политолог.

Минниханов «слишком прагматик», чтобы переживать из-за отмены номинального, не приносящего республике никакой пользы документа, уверен политолог Евгений Минченко. Решение не продлевать действие документа было оговорено еще десять лет назад, поэтому ни для кого, в том числе и для местных элит, отсутствие нового документа не станет неожиданностью, заключает эксперт.

Для Кремля нет особой опасности в непродлении договора с Татарстаном, полагает председатель республиканского отделения «Яблока» Руслан Зинатуллин. По его словам, в Татарстане к инициативе Москвы отнесутся отрицательно, но Минниханов как политик слабее предыдущего президента республики Минтимера Шаймиева и не сможет отстоять перед Кремлем статус республики. Для республики, несмотря на то что с годами договор давал Татарстану все меньше реальных преференций, этот символический статус все равно остается важным, так что отход от договора ослабит Минниханова, уверен Зинатуллин.

Теоретически президент Татарстана может использовать республиканских националистов и дать зеленый свет их протестам против политики федерального центра, однако местные националисты в последние годы ослабли и их выступления вряд ли будут массовыми, рассуждает лидер «яблочников».

Подпишитесь на нас

Путин и Шаймиев уже договорились о том, что договор продляться не будет, говорят источники Би-би-си

В пятницу истек срок действия договора о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном. Он уже давно не давал никаких особых полномочий республике, но долгое время позволял местному руководству чувствовать себя на равных с Москвой.

Еще несколько недель представители татарской элиты обсуждали судьбу отношений Москвы и Казани на всемирном съезде конгресса татар. В резолюции съезда делегаты попросили сохранить должность президента республики (главы других российских регионов не могут называться президентом), а также подчеркнули важность продления договора о разграничении полномочий.

Бывший президент Татарстана Минтимер Шаймиев убеждал собравшихся, что Казань обсуждает все эти вопросы "с представителями федерального центра". "Сейчас идёт обмен мнениями по этим вопросам. Думаю, мы найдём общий язык", - заявил он.

Однако спустя неделю Кремль не сделал ни одного публичного заявления, хоть сколько-нибудь проясняющего судьбу столь важного для татарской элиты договора.

"Позиция будет сформулирована по этому вопросу. И она будет озвучена соответствующим образом, мы вас проинформируем", - сухо ответил журналистам на вопрос о договоре пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков 12 июля.

В пятницу истекли все возможные сроки, когда можно было считать, что договор действует, но в публичном пространстве царит тишина.

Договора не будет

Уже сейчас ясно, что несмотря на обращения татарских лидеров общественного мнения и непубличный лоббизм в пользу сохранения договора, Кремль не пошел на уступки.

В середине июля с разницей в несколько дней издания РБК и "Коммерсант" со ссылкой на свои источники сообщили, что в Кремле отказались сохранять договор об особых полномочиях Татарстана. При этом в Кремле готовы сохранить пост президента республики до 2020 года.

Собеседник Русской службы Би-би-си в Кремле подтвердил эту информацию: "Договор заканчивается и все. Должность президента в республике сохраняется до следующих выборов [руководства республики в 2020 году]".

Такая договоренность была достигнута на встрече Путина и первого президента Татарстана Минтимера Шаймиева в конце апреля, когда ему было вручено звание Героя труда, говорил Би-би-си в июле близкий к Кремлю собеседник, не уполномоченный давать комментарии СМИ.

В апреле же Путин принял нынешнего президента республики Рустама Минниханова. Официально пресс-служба Кремля сообщала, что одним из главных вопросов встречи был банковский кризис в Татарстане, в результате которого ЦБ отозвал лицензии у нескольких крупных региональных банков.

Близкий к Кремлю собеседник Би-би-си говорит, что все представители Татарстана в федеральных органах власти - например, депутаты Госдумы или члены Совета Федерации - получили задачу высказывать публичную позицию Казани в СМИ о сохранении существующего договора.

11 июля депутаты Госсовета Татарстана обратились к Владимиру Путину с просьбой продлить договор между федеральными властями и регионом.

"Мы призываем продлить договор, чтобы не будоражить людей. Нам бы хотелось, чтобы он был", - говорил журналистам спикер Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин.

Правообладатель иллюстрацииTASS/ALEKSANDR SENTSOVImage captionВ 1994 году Татарстан получил право на собственную конституцию, гражданство и внешнюю политику

Почему он важен для Татарстана?

Договор о разграничении полномочий когда-то давал республике большую самостоятельность, но постепенно обрел символическое значение.

Вопрос особого статуса возник еще с "парада суверенитетов": в 1992 году Татарстан и Чечня стали двумя республиками, отказавшимися подписать договор о федеративном устройстве страны.

Спустя два года президент России Борис Ельцин и глава Татарстана Минтимер Шаймиев поставили подписи под договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий".

По этому договору Казань получала исключительное право распоряжаться землей, ресурсами, создать систему госорганов, формировать бюджет, иметь свое гражданство и даже формировать свою международную политику.

Ставший президентом после Ельцина Владимир Путин последовательно выступал против излишней самостоятельности региональных властей.

В августе 2000 года, будучи недавно избранным на первый президентский срок, Путин сравнил несоответствие федеральных и местных законов с миной замедленного действия, которая "должна быть изъята и уничтожена".

С этого момента Кремль начал борьбу за ликвидацию особых статусов.

В 2003 году был принят закон, по которому все договоры между Москвой и регионами должны были быть переутверждены федеральными законами.

Татарстан начал лишаться символических прав: например, были признаны антиконституционными положения, по которым президент республики должен быть двуязычен, а также существование отдельного "гражданства Татарстана".

В середине нулевых к борьбе с особым статусом республики подключилось полпредство президента России в Поволжье. Главой полпредства тогда был Сергей Кириенко. При его участии был написан новый договор, по нему у республики осталось еще меньше полномочий.

После долгих дискуссий подписать его удалось лишь в 2007 году. Казань еще на 10 лет получала право принимать решения по экономическим, экологическим, культурным и другим особенностям Татарстана "в сотрудничестве с центром".

Что будет дальше?

Теперь все тот же Кириенко в должности первого замглавы администрации президента отвечает в Кремле, в том числе, за вопросы региональной политики, - то есть он был среди тех, кто принимал решение о том, чтобы не продлевать договор.

Выступая за продление, представители татарской элиты неоднократно подчеркивали: его необходимость прописана в Конституции республики, и отменять договор - значит менять Конституцию. А вносить изменения в республиканскую конституцию можно только после референдума.

Все понимают, что тема закрыта, и сейчас только ищут подходящую юридическую форму, сказал собеседник Би-би-си, знакомый с ходом переговоров, но не уполномоченный выступать по этому вопросу публично. Уже сейчас Кремль дал понять: договора не будет, останется лишь должность президента. Дальше он должен дать понять Татарстану, что не надо менять конституцию республики.

"Речь в Конституции Татарстана идет о том, что отношения с Россией строятся на основе Конституции России, Конституции Татарстана и договора о разграничении полномочий. Последнего уже нет, а внести изменения в этот пункт можно только через референдум. Но это делать не обязательно", - считает собеседник Русской службы Би-би-си.

Формально окончание срока действия договора в отношениях Москвы ничего не изменит: договор был выхолощен еще 10 лет назад, говорит политтехнолог Аббас Галлямов.

"Однако Татарстан терпит серьезное символическое поражение - он демонстративно ставится в общий ряд с другими регионами. До сих пор жители Татарстана гордились тем, что они не такие, как все. Они единственные, кто сумел сохранить договор, единственные с кем Москве приходится считаться, вести переговоры. Особенно плохо то, что это символическое поражение руководство республики потерпело сразу после банковского кризиса", - говорит эксперт.

"Такой двойной удар спровоцирует рост недовольства и раздражения - и Кремлем, и собственным руководством. Возможно это скажется уже во время голосования на президентских выборах", - говорит Галлямов.

Ликвидация договора закономерна, было бы крайне странно, если бы этого не произошло, говорит Би-би-си президент Институт развития и модернизации общественных связей Федор Крашенинников.

"Если в конце 1990-х годов Шаймиев, Рахимов, Россель и некоторые другие считались тяжеловесами, то потом оказалось, что они по первому свистку сдали свой суверенитет вслед за другими регионами", - продолжает Крашенинников.

Кроме руководителя Чечни, который обладает своими вооруженными формированиями, все остальные губернаторы по сути стали чиновниками администрации президента. По мнению политолога, никакого торга между Кремлем и руководством региона не будет: "Самый дорогой дар для них - сохранение того, чем они обладают сейчас".

Татарстан против

​ Власти республики не согласны с позицией Кремля и пытаются ее оспорить, говорит собеседник РБК, близкий к администрации президента. В Татарстане ситуация воспринимается довольно остро, уточняет еще один близкий к Кремлю источник РБК. Республиканские власти устроило бы, если бы федеральный центр пошел на продление истекающего договора, на новом документе никто и не настаивал, говорит он.

В идеале власти республики хотели бы, чтобы документ в том или ином виде сохранился, но, зная, что федеральный центр не готов на это, «пытаются выторговать для себя преференции», рассказывает федеральный чиновник. В частности, по его словам, до сих пор не урегулирован вопрос нынешнего наименования высшего должностного лица Татарстана. Дело в том, что это единственная республика в Российской Федерации, руководитель которой именуется «президент», тогда как у остальных республик «главы». Кроме того, существует проблема непропорционального представительства лиц татарской и русской национальностей в органах власти республики, добавляет собеседник РБК.

Источник, близкий к руководству Татарстана, сказал РБК, что в настоящее время республиканские и федеральные власти обсуждают ситуацию с договором и решают, каким образом компенсировать его отсутствие. Комментировать вопрос более предметно собеседник РБК не захотел.

Замглавы пресс-службы президента Татарстана Лаззат Хайдаров заявил РБК, что не комментирует вопрос продления договора, как и возможные преференции для республики. «Мы призываем продлить договор, чтобы не будоражить людей. Нам бы хотелось, чтобы он был», — сказал РБК Фарид Мухаметшин. От дальнейших комментариев он отказался.

О чем договаривались Москва и Казань

Практика подписания договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами была широко распространена при первом президенте России Борисе Ельцине. К 1998 году Кремль заключил договоры с 46 регионами.

Первое соглашение, разграничивающее полномочия России и Татарстана, было заключено в 1994 году. Органы госвласти республики получили право взимать собственные налоги, решать вопросы республиканского гражданства, создать свой Национальный банк, решать вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, которые, согласно документу, являлись «исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана».

После того как президентом стал Владимир Путин, практика подобных договоров постепенно сошла на нет. Татарстан остался единственным регионом, отношения которого с Москвой регулируются договором. В документе от 2007 года властям республики предоставлено право выдавать паспорта с вкладышем «на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан». При этом в п. 1 ст. 2 документа говорится, что в соответствии с Конституцией России и Конституцией республики «Татарстан (государство) — субъект Российской Федерации — обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения» и полномочий России «по предметам совместного ведения».

Договор без начинки

Договор о разграничении полномочий — это «договор без начинки», он, по сути, ничего не решает, поэтому федеральный центр и не хочет идти навстречу Татарстану, для которого документ имеет символическое значение, считает источник, близкий к Кремлю. Все вопросы, касающиеся полномочий республики, с его точки зрения, урегулированы действующим законодательством. «Если бы была хоть одна проблема, которая не решена, если бы еще было что разграничивать [между Россией и Татарстаном], тогда можно было бы вести речь о новом договоре», — поясняет собеседник РБК. Пролонгировать же истекающий документ или заключать новый, не имея для этого объективных причин, — значит дать повод другим регионам поднимать вопрос о заключении подобного договора с ними, считает источник РБК.

Скептически оценивал возможности заключения нового договора и полпред президента в Приволжском федеральном округе Михаил Бабич в интервью ТАСС в феврале 2017 года. По словам Бабича, «сначала надо понять, что будет являться предметом такого нового договора, его кто-то должен сформулировать». «Мне пока содержание этих подходов неизвестно, и полагаю, официально они никому не презентованы. На мой взгляд, все взаимоотношения между федеральным центром и субъектами РФ урегулированы, необходимости в каких-то специальных подходах в этой части я не вижу», — заявлял полпред. Если же в новых подходах появится необходимость, «мы проанализируем, доложим президенту свои предложения, а он уже будет принимать решение», подчеркивал Бабич.

Михаил Бабич (Фото: Александр Щербак / ТАСС)

Несмотря на то что договор между Москвой и Казанью имеет чисто символический характер, его отмена может обидеть республиканские элиты, считает политолог Ростислав Туровский. «Договор подчеркивает статус Татарстана и хотя и символически, но приподнимает его над остальными субъектами», — считает эксперт. Особенно большое значение это превосходство имеет для старых элит, которые в республике представляют экс-президент Татарстана Минтимер Шаймиев и председатель Госсовета Фарид Мухаметшин. Но, по словам политолога, и для нынешнего президента Рустама Минниханова, хотя он и является «технократичным лидером», договор важен. Отказ пролонгировать документ или же заменить его новым будет довольно сильным ударом для Минниханова, уверен Туровский.

Отсутствие какого-либо договора о разграничении полномочий может иметь негативные последствия не только для республики, но и для федерального центра — в контексте грядущих президентских выборов, считает политолог Аббас Галлямов. «Видимо, Кремль решил, что для него важнее не поддержать зимним банковским кризисом Минниханова, а продемонстрировать свою силу в диалоге с ним. На самом деле в других регионах этой демонстрации силы просто не заметят, а вот в Татарстане протестные настроения усилятся», — поясняет политолог.

Минниханов «слишком прагматик», чтобы переживать из-за отмены номинального, не приносящего республике никакой пользы документа, уверен политолог Евгений Минченко. Решение не продлевать действие документа было оговорено еще десять лет назад, поэтому ни для кого, в том числе и для местных элит, отсутствие нового документа не станет неожиданностью, заключает эксперт.

Для Кремля нет особой опасности в непродлении договора с Татарстаном, полагает председатель республиканского отделения «Яблока» Руслан Зинатуллин. По его словам, в Татарстане к инициативе Москвы отнесутся отрицательно, но Минниханов как политик слабее предыдущего президента республики Минтимера Шаймиева и не сможет отстоять перед Кремлем статус республики. Для республики, несмотря на то что с годами договор давал Татарстану все меньше реальных преференций, этот символический статус все равно остается важным, так что отход от договора ослабит Минниханова, уверен Зинатуллин.

Теоретически президент Татарстана может использовать республиканских националистов и дать зеленый свет их протестам против политики федерального центра, однако местные националисты в последние годы ослабли и их выступления вряд ли будут массовыми, рассуждает лидер «яблочников».

11 августа 2017 года истек срок действия договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Республикой Татарстан.

Нового договора нет и не предвидится.

Если эта новость оставила вас равнодушной, то, с точки зрения практической политики, вы, возможно, правы. После прекращения действия договора реальная схема взаимотношений двух Кремлей – московского и казанского – никак не поменялась.

Но вот с точки зрения юридической казуистики, событие, которое только что имело место, можно назвать эпохальным.

Речь идет о таком краеугольном понятии как территориальная целостность России – о юридических основах нахождения Татарстана в составе нашего государства.

Согласно Конституции Татарстана, договор о разграничении полномочий между между Москвой и Казанью – одна из трех главных причин, в силу которых этот регион является субъектом РФ.

Самая первая статья основного закона республики гласит: “ Республика Татарстан – демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан”.

В переводе с юридического языка на общепонятный эта формулировка означает или, выразимся осторожнее, может означать следующее: так как договора о разграничении полномочий между федеральным центром и Казанью больше нет, то нахождение Татарстана в составе России оказывается под вопросом .

К счастью, юридическая реальность далеко не всегда совпадает с реальностью как таковой.

Вне зависимости от того, что написано в официальных документах, Татарстан не выйдет из состава России не сегодня, не завтра и не послезавтра.

Но отмахиваться от возникшей юридической коллизии как от чего-то малозначимого тоже нельзя.

Мы столкнулись вовсе не с мелким юридическим курьезом, представляющий интерес только для любителей конституционного права.

Мы столкнулись с необходимостью выстроить новую схему взаимоотношений между федеральным центром и одним из самых значимых и влиятельных регионов России.

Старая ельцинская схема этих взаимооотношений только что умерла. А новая путинская, несмотря на длительность пребывания нынешнего президента у власти, еще не выстроена.

Находясь 6 августа 1990 года с визитом в Казани, только что избранный председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин сказал свою судьбоносную фразу: “Берите суверенитета столько, сколько сможете проголотить”. Любезные хозяева Ельцина, первую скрипку среди которых играл занимавший тогда должность руководителя местного обкома КПСС Минтимер Шаймиев, вспользовались этим приглашением на полную катушку.

В период резкого ослабления центральных структур власти, совпавший с ельцинским правлением, Татарстан под лидерством Шаймиева взял курс на максимизацию своей самостоятельности.

Обратите внимание на процитированную выше первую статью основного закона республики: “ Татарстан – государство, объединенное с РФ”.

Обратите – и сравните с основным законом другой нашей республики, чье руководство во времена Ельцина тоже весьма преуспело в деле давления на федеральный центр: “ Республика Башкортостан являетеся демократическим правовым государством в составе РФ”.

Чувствуете разницу?

В ельцинский период нашей истории политическая элита в Казани делала все, чтобы в Москве постоянно “чувствовали разницу” между Татарстаном и другими российскими регионами.

В декабре 1993 года республика фактически бойкотировала референдум о принятии новой Конституции России.

Явка избирателей в Татарстане составила менее 15%. А в одном из районов с населением в тридцать тысяч человек на участки пришли только три избирателя.

Аналогичным образом в Татарстане тогда провалились выборы в новый федеральный парламент.

Своих посланцев в Государственную Думу и Совет Федерации республика отправила только после подписания в феврале 1994 года первого договора о разграничении полномочий между Москвой и Казанью.

Но даже после подписания этого договора Минтемир Шаймиев разными способами давал понять: Татарстан – это нечто большое, чем рядовый субъект Российской Федерации.

Мелкий, но красочный пример. Название КГБ исчезло из официального обихода в Москве осенью 1991 года. Но вот в Татарстане КГБ продолжило свое существование аж до весны 2001 года.

Постоянная игра команды Шаймиева на грани – или, как считают некоторые, даже чуть-чуть за гранью – вовсе необязательно может считаться доказатательством наличия у руководства республики сепаратистких настроений.

В 90-ые годы шустрые региональные руководители часто использовали подлитические угрозы как рычаг для выбивания из федерального центра экономических преференций.

Вот, например, как первый президент Ингушетии Руслан Аушев выбил из премьера Черномырдина право создать в своей республике свободную экономическую зону.

Цитирую рассказ Аушева своему другу и биографу Владимиру Снеригреву: “ Я уже немного поднаторел в коридорах власти, знал, что к делу лучше подходить не сразу, лучше сначала собеседника подготовить. Поэтому начал издалека: - Виктор Степанович, беда у нас. Совсем плохо: денег нет, беженцы зиму провели без крыши над головой. Подбросьте нам с барского стола.

Но к Черномырдину все тогда шли ровно с такими разговорами, поэтому ответ был предопределен: - Денег у меня нет. Не проси и не надейся.

Тогда я его слегка пошантажировал: -Раз не даете денег, тогда дайти независимость.

Он удивленно поднял брови и даже привстал со стола: - Пошел ты знаешь куда! Хватит нам одного Дудаева.

Ага, теперь можно и козыри выклыдывать: - Виктор Степанович, денег у центра нет и не предвидится. Разрешите на самим их заработать. На общее дело. - Это как? - Да вот есть одна идея”.

Не знаю, ограничивались ли аппетиты команды Шаймиева “шантажом” федерального центра или у Казани при Ельцине были более обширные амбиции. Но факт в том, что ельцинская эпоха закончилась, а при Путине Татарстан начали постпенно “возврщать в строй”.

В 2006 году Путин и Шаймиев, правда, подписали новый договор о разграничении полномочий между Москвой и Казанью. Но уже тогда руководству Татарстана сделали прозрачный намек: так дальше дело не пойдет.

Уже после того, как на договоре появилась подпись ВВП, такой абсолютно послушный орган как Совет Федерации вдруг “взбунтовался” и проголосовал против. Документ был удтвержден только тогда, когда президент и Государственная Дума вместе преодолели вето Совета Федерации.

И вот летом 2017 года Татарстан остался без договора о разграничении полномочий.

Как выходить из этой ситуации? Я противник любых проявлений сепаратизма и попыток отдельных регионов выбить для себя полунезависимый статус. Есть и еще один аргумент против подписания нового договора о разграничении полномочий.

Для подобного документа сейчас просто нет “начинки”:

В отличии от прошлых времен все вопросы взаимоотношений центра и регионов теперь регулируются федеральными законами.

Но одновременно я убежден: Москва должна избегать любых действий, которые могут быть охарактеризованы как унижение Татарстана или проявление к нему неуважения.

Для восточных – и не только восточных – обществ это не просто важно, а архиважно.

Федеральный центр и руководство Татарстана должны совместно найти компромиссное, популярное и юридически выверенное решение.

Судя по моим разговорам со знатоками казанского политического закулисья, чиновники в Москве и Казани уже понимают контуры такого решения.

Не буду вдаваться детали, которые интересны и даже понятны только юристам. Главное то, что компромисс и возможен, и крайне желателен.

Федеральный центр и Татарстан смогли не поссориться в “лихие” 90-ые. В “стабильные”десятые у них тем более нет такого права.

Кремль хочет исправить «ошибку» 90-х и уравнять Татарстан с другими регионами. Вряд ли там осознают все возможные риски.

Двадцать четвертого июля истёк срок двустороннего договора о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном, подписанного Владимиром Путиным и Минтимером Шаймиевым в 2007 году на десять лет. Власти Татарстана просят федеральный центр продлить действие договора, а Кремль через утечки в прессу отвечает, что продление или заключение нового договора нецелесообразно. Источники «Коммерсанта» называют главным противником продления договора заместителя главы Администрации президента Сергея Кириенко, в начале нулевых работавшего полпредом президента в Приволжском округе и еще тогда пытавшегося встроить Татарстан в вертикаль. Пятнадцать лет назад ему это не удалось, и сейчас Кириенко, судя по всему, берет реванш.

Просоветский сепаратизм против антисоветского

Последние полтора-два года существования СССР - это история растерянности и отчаяния союзного центра, который вдруг обнаружил, что никаких способов остановить, как это тогда называли, «центробежные тенденции» у него нет. О риске распада страны говорить было уже некорректно - это был не риск, а распад как явление, происходящее в реальном времени. На выборах 1990 года сторонники независимости пришли к власти в Прибалтике, Грузии, Молдавии. РСФСР о своем выходе из Союза не заявляла, но и о лояльности центру речи уже не шло - к власти уже пришел Борис Ельцин, и уже была принята декларация о суверенитете РСФСР, которая хоть и не подразумевала выхода России из Союза, но ограничивала, если не отменяла власть союзного правительства на территории крупнейшей советской республики.

Как со всем этим быть, в Кремле не знали, и, судя по всему, единства по поводу возможных рецептов спасения страны у властей СССР тогда уже не было. Союзный центр то бросал в мятежные республики танки и внутренние войска, то инициировал подписание нового союзного договора, фактически предусматривающего превращение Союза в конфедерацию, то снова вводил танки. Идея, которую в публицистике тех лет называли «доктриной Лукьянова», по имени председателя советского парламента Анатолия Лукьянова (документов, подтверждающих существование такого документа и тем более авторство Лукьянова, скорее всего, не существует), поддерживалась в горбачевском Кремле не всеми, но и противодействия не встречала. Суть доктрины сводилась к классическому «бить врага его же оружием»: если в союзной республике к власти приходят сепаратисты, то Москва должна поддерживать сепаратистов второго порядка, то есть сторонников отделения просоветских районов от мятежных республик. Сепаратистские анклавы, лояльные союзному центру, возникли в Молдавии и Грузии (они там существуют и по сей день) и, как считалось, должны были возникнуть в Литве, Латвии и Эстонии. Нынешние ДНР и ЛНР вполне укладываются в идею полумифической доктрины.

В противостоянии с новыми властями РСФСР союзный центр также делал ставку на регионы, готовые конфликтовать с Москвой. Проект нового союзного договора предусматривал участие в нем на равных правах не только союзных, но и автономных республик (их в составе РСФСР было 16). Тридцатого августа 1990 года Татарская АССР, как и некоторые другие автономные республики, приняла такую же, как РСФСР, декларацию о собственном государственном суверенитете, отказалась от буквы «А» в своем названии и провозгласила себя Татарской Советской Социалистической Республикой - такой же, как Украина или Узбекистан.

Союзный договор ⁠предполагалось подписать 20 ⁠августа 1991 года, но подписания не ⁠случилось - в ⁠Москву вошли танки, а созданный ближайшими соратниками Михаила Горбачева ГКЧП отстранил ⁠советского президента от власти и отложил подписание ⁠договора. ГКЧП продержался три дня, а вернувшийся в Москву Горбачев - три ⁠месяца. В декабре Советский Союз прекратил свое существование. Автономные республики, рассчитывавшие на повышение своего статуса в новом Союзе, остались ни с чем, но никаких скандалов по этому поводу не случилось - Мордовия, Башкирия и прочие АССР, ставшие в 1990 году ССР, спокойно смирились с переменой участи и признали российскую власть.

Государство в государстве

Единственной республикой (не считая Чечни, но там особый случай - распад Чечено-Ингушской автономии и силовой захват власти в Грозном конгрессом чеченского народа во главе с Джохаром Дудаевым), которая была готова настаивать на своем суверенитете, оказался Татарстан, возглавляемый бывшим первым секретарем обкома КПСС Минтимером Шаймиевым. Республика, обладавшая в сравнении с остальными российскими регионами наилучшими стартовыми возможностями для независимости (развитая экономика, собственная нефть, большая численность населения и высокий процент в нем титульной нации), бросила вызов федеральному центру.

Двадцать первого марта 1992 года Шаймиев вынес на республиканский референдум вопрос «Согласны ли вы, что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, строящий свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». Еще на стадии подготовки референдума его признал незаконным Конституционный суд РФ, в Казань приезжал уговаривать местных депутатов остановить сепаратизм председатель Совета национальностей российского парламента Рамазан Абдулатипов, федеральная Генпрокуратура направила в Казань специальную группу, которая должна была проследить за тем, чтобы референдум не состоялся, а когда стало ясно, что он все-таки будет, накануне голосования к жителям республики по телевидению обратился Борис Ельцин, прямо заявивший, что суверенитет Татарстана сделает русских жителей республики гражданами второго сорта. Агитация не сработала - 50,2% жителей Татарстана ответили на вопрос референдума утвердительно, и спустя неделю, когда в Кремле подписывали Федеративный договор, предусматривающий верховенство российских законов над региональными, Татарстан (и Чечня) не прислал на церемонию своего представителя. Договор, утративший свое значение после принятия Конституции 1993 года, но формально действующий до сих пор, так и остался без татарской подписи.

В 1992-1993 годах основным пунктом российской общественно-политической повестки были гайдаровские реформы и противостояние президента с парламентом, и Москве было не до Татарстана - Шаймиев обращался с предложением о двустороннем договоре и к Борису Ельцину, и к Руслану Хасбулатову, возглавлявшему российский парламент, но ответа не получал. В центре заволновались только тогда, когда в Татарстане из-за низкой явки не состоялись выборы первой Госдумы и референдум о новой российской Конституции 12 декабря 1993 года. Только после этого в Кремле согласились обсуждать с Казанью параметры взаимных отношений, и уже в начале 1994 года первый договор о разграничении полномочий между Татарстаном и Российской Федерацией был готов. Переговоры шли тяжело - в какой-то момент Москва остановила закупки у «Татнефти», в республику перестали поступать деньги, а на предприятиях начались сокращения. Благодаря этому давлению из договора исчезло упоминание о суверенном татарском государстве, но Минтимеру Шаймиеву удалось отстоять право Татарстана на собственную внешнюю политику и признание земли и недр Татарстана собственностью республики. Милиция, суд и прокуратура оставались в федеральном ведении. Окончательный текст договора Шаймиев и Ельцин подписали в Кремле 15 февраля 1994 года. В договоре было 55 пунктов - 17 полномочий закреплялось за Россией, 15 за Татарстаном и 23 передавались в совместное ведение.

Чтобы особый статус Татарстана не бросался в глаза, в последующие годы Кремль сам инициировал двусторонние договоры о разграничении полномочий с другими регионами, в том числе с самыми беспроблемными областями и даже с Москвой. К концу девяностых таких договоров было подписано сорок.

Владимир Путин, сменив Бориса Ельцина, резко изменил политику Кремля по отношению к регионам - под лозунгами укрепления вертикали фактически был взят курс на централизацию страны. Губернаторов, которые в конце девяностых были еще и сенаторами, удалили из Совета Федерации, страна была разделена на семь федеральных округов во главе с президентскими полпредами. Выражение «разграничение полномочий» зазвучало по-новому - теперь центр не делился с регионами, а отбирал у них все возможности самостоятельного существования, от денежных до административных. Началась кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в ходе которой перестали действовать все двусторонние договоры центра и регионов. Все, кроме одного - Татарстан стал единственным регионом, которому в 2007 году было позволено заключить с Москвой новый договор, в основном повторяющий положения первого, заключенного в 1994 году.

Во время президентства Дмитрия Медведева, когда по инициативе кавказских лидеров республики в составе России начали переименовывать свои высшие должности, потому что президент в России должен быть один, только Татарстан не поддержал кампанию, и до сих пор в России два президента - Владимир Путин в Москве и Рустам Минниханов в Казани. Мягкий сепаратизм Шаймиева, заявленный им в начале девяностых, сохранил свою силу до конца десятых. Двадцать лет назад почти суверенный, но при этом лояльный Москве Татарстан был выгоден Кремлю как наглядная альтернатива жесткому сепаратизму тогдашней Чечни - идя на уступки шаймиевскому Татарстану, Кремль показывал, что он готов договариваться с самыми проблемными регионами, если те не переходят грань и хотя бы на уровне риторики ведут себя с Москвой уважительно. За эти годы Татарстан успел сформироваться как полноценное государство в государстве, и, какой бы крепкой ни была вертикаль, у Кремля не так много ресурсов, чтобы ограничить амбиции Казани.

Вопрос морального удовлетворения

Сейчас, когда вертикаль бесспорно сильнее, чем десять лет назад, а Татарстан гораздо менее самостоятелен, чем в лучшие годы Шаймиева, пересмотр договорных отношений с Татарстаном - это уже не вопрос сохранения целостности страны, а скорее моральная, эмоциональная потребность, основанная в том числе на личных амбициях Сергея Кириенко, не сумевшего подчинить Казань себе в те годы, когда он был приволжским полпредом. Вне зависимости от того, удастся ли татарской стороне уговорить Москву продлить договор или заключить новый, цена вопроса сейчас - моральное удовлетворение одной стороны и легкая (или не очень легкая) обида другой. Территориальной целостности России в любом случае ничто не угрожает. Рустам Минниханов и в статусе президента Татарстана, и в статусе «простого» главы республики останется вассальным подчиненным Владимира Путина, а сам Татарстан - образцовым российским регионом. Путинская вертикаль давно построена, и сейчас речь идет только о ее унификации, которая, если состоится, станет признаком талантов и умений нынешней кремлевской администрации и еще - самым ощутимым ударом по государственному и национальному строительству постсоветского Татарстана.

Когда что-то отбирают, это гораздо обиднее, чем когда что-то не дают. «Не дали» - это можно списать на невезение, на неудачное время, еще на какие-то преходящие обстоятельства, а у «отобрали» есть конкретный виновник. В случае лишения республики ее особого статуса этим виновником заслуженно оказывается Кремль, то есть, в общем, на пустом месте закладывается основа для полноценного конфликта между Москвой и Казанью при любом будущем ослаблении федеральной власти - даже в том самом мирном случае, когда Владимир Путин уступит свое место преемнику и тому придется потратить год-два, чтобы доказать всем группам влияния, что он чего-то стоит сам по себе.

Стоит ли нынешнее моральное удовлетворение людей из Администрации президента создаваемого ими риска будущего конфликта? Скорее всего, в Кремле такие варианты даже не просчитывают, искренне считая приведение Татарстана к общему знаменателю успешным эпизодом укрепления властной вертикали и государства в целом. Это похоже на русификацию Польши, Финляндии и Прибалтики в царствование Александра III: имперская власть строила в столицах огромные православные соборы (в Польше в двадцатые такой собор, построенный перед Первой мировой войной, разрушат - поляки, католики, не большевики), переводила школьное и университетское образование на русский язык и вообще всячески приводила окраины к общероссийским стандартам, совсем не думая о рисках, с которыми это сопряжено, и о противоречиях, которые унификация не просто не снимает, а, загоняя их вглубь, делает еще более неразрешимыми.

Татарстан даже сейчас, когда вертикаль крепка и устойчива, как никогда, - уже сложившееся почти полноценное национальное государство со своими порядками, амбициями, культурой и титульной нацией, для которой этот регион - настоящее отечество без всяких федеративных оговорок. При любом сколько-нибудь серьезном политическом кризисе именно такие регионы не могут не стать зоной риска, когда вдруг окажется, что все федеральные инструменты поддержания общероссийского порядка в таких областях нежизнеспособны или даже фиктивны, права нетитульного населения не защищены вообще никак, а у местных властей достаточно сил и ресурсов, чтобы вести диалог с Москвой с позиции силы. Ни от чего из перечисленного унификация не спасает, а, напротив, повышает все потенциальные риски, о которых в Кремле, очевидно, просто никто не думает.