Статьи 2 и 38 Конституции Российской Федерации устанавливают, что человек, а также его права и свободы являются высшей ценностью, и что материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Особую важность имеет и то, что в Российской Федерации каждый имеет право на образование, и гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и па предприятиях (ч. 1 и ч. 2 ст. 43) . В настоящее время существует много проблем в реализации этих конституционных гарантий, таких как многочисленные нарушения прав несовершеннолетних в сфере образования.

Реализация воспитательной функции является неотъемлемой частью образовательного процесса, в значительной степени, определяющей возможность практического достижения целей образования, предусмотренных Законом РФ «Об образовании», а также имеющей, наряду с семейным воспитанием, первостепенное значение для развития и становления личности ребенка, как законопослушного гражданина и полноценного члена общества .

Одной из важнейших сфер надзора органов прокуратуры является надзор за исполнением законов об образовании и защита прав, законных интересов несовершеннолетних в образовательной сфере. Внимание прокуроров должно быть обращено на все типы учреждений: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования и учреждения дополнительного образования.

Я бы хотел обратить внимание на общий порядок проверок в образовательном учреждении, и с чем обычно связаны основные нарушения. Когда прокурор приступает к проверке конкретного учреждения, он первым делом выясняет надлежащий ли учредитель у образовательного учреждения и особое внимание уделить уставу, так он является основным нормативным актом, который регламентирует правовой статус учащихся, как участников образовательного процесса. На практике часто выходит так, что во время проверки устава, прокурором выясняется, что в нем отсутствуют обязательные разделы, из-за чего уменьшается нормоустанавливающая ценность этих уставов, так как некоторые правоотношения, которые складываются в образовательном процессе, становятся неопределенными, что часто приводит к противоправным действиям. Соответственно стоит проверять и локальные акты (они не должны противоречить уставу и должны быть надлежаще оформлены).

В ходе проверки надлежит установить, соответствуют ли уставу процедура создания в учебном заведении органов самоуправления и направления их деятельности .

Кроме того, не стоит забывать, что основные нарушения могут быть связаны с лицензией образовательного учреждения и свидетельством об их государственной аккредитации. На эти документы стоит также обращать особое внимание.

При проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др .

Также хотелось бы заметить, что немаловажным является сопоставление образовательных программ, которые указаны в лицензии и свидетельстве о государственной аккредитации, с теми которые фактически реализуются. Я считаю, что для этого прокурорам стоит обращать внимание па расписания занятий, документы о приеме в учреждение и выпуске из него и т.п.

Проверки, проводимые прокурорами, являются важным средством в борьбе с нарушениями в образовательной сфере. Поэтому, исходя из всего выше изложенного, я считаю, что разработка методических рекомендаций для проведения проверок в рассматриваемой сфере постоянно должна развиваться и дополняться.

Для выявления фактов нарушений, прокурорам следует тщательно изучать фактическое состояние законности в образовательной сфере, анализировать социально-демографические сведения, нормативно-правовую базу, которой регулируется образовательная деятельность в регионе, и порядок организации образовательной деятельности, после чего уже можно прийти к выводу о том, какую проверку стоит проводить: специализированную или комплексную.

Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна . Поэтому хотелось бы привести пример работы прокуратуры Саратова, которая открыла «горячую линию», чтобы принимать сообщения о незаконных поборах в городских школах (принудительные сборы денег на учебники, в фонд школы или класса, на оплату технического персонала, охрану и т.п.).

Несовершеннолетние являются наиболее уязвимой социальной группой населения, поэтому соблюдение и обеспечение всех их прав, и в частности прав на образование, имеет повышенную значимость. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства, которое регулирует образовательную сферу, является одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. Своевременное реагирование и применение результативных правовых мер в случае нарушения прав несовершеннолетних, будет способствовать совершенствованию и развитию этого направления надзора.

Гуткевич Е.А.

ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия» Научный руководитель: к.ю.н., доцент С.Е. Якушева

В соответствии со ст. 49 Конституции Республики Беларусь, каждый имеет право на образование. Гарантируется доступность и бесплатность общего среднего и профессионально-технического образования. Среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями каждого.

Согласно ст. 19 Кодекса Республики Беларусь об образовании, в системе образования функционируют учреждения образования, которые подразделяются на следующие типы:

• 1) учреждения дошкольного образования;
• 2) учреждения общего среднего образования;
• 3) учреждения профессионально-технического образования;
• 4) учреждения среднего специального образования;
• 5) учреждения высшего образования;
• 6) учреждения специального образования;
• 7) учреждения дополнительного образования детей и молодежи;
• 8) учреждения дополнительного образования взрослых;
• 9) воспитательно-оздоровительные учреждения образования;
• 10) социально-педагогические учреждения;
• 11) специальные учебно-воспитательные учреждения;
• 12) специальные лечебно-воспитательные учреждения.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства об образовании этими учреждениями, прокуроры должны обращать особое внимание на выполнение учреждениями образования воспитательных функций, а также на обеспечение права несовершеннолетних на получение обязательного базового образования.

В специальных базовых школах и специальных профессионально-технических училищах для несовершеннолетних правонарушителей, функционирующих в системе органов образования, прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы в эти специальные учебно-воспитательные

учреждения несовершеннолетние направлялись в соответствии со ст. 26-28 Закона Республики Беларусь «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» только на основании судебных постановлений .

Прокуроры также осуществляют надзор за надлежащим выполнением органами государственного управления образованием и учреждениями образования требований ст. 11, 13 указанного Закона о контроле за соблюдением законодательства в области образования несовершеннолетних, осуществлении защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и т. д.

Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о труде в отношении несовершеннолетних, требований закона о трудоустройстве, охране труда несовершеннолетних, обеспечении их занятости.

В ст. 21 Закона Республики Беларусь «О правах ребенка» указано, что ребенок имеет право на получение профессии, участие в самостоятельной трудовой деятельности в соответствии с его возрастом, состоянием здоровья

и профессиональной подготовкой.

С письменного согласия одного из родителей (усыновителей, попечителей) трудовой договор может быть заключен с лицом, достигшим четырнадцати лет, для выполнения легкой работы, которая: 1) не является вредной для его здоровья и развития; 2) не наносит ущерба посещаемости общеобразовательной школы. Перечень легких видов работ, которые могут выполнять лица в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет, утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

Все лица моложе восемнадцати лет принимаются на работу лишь после предварительного медицинского осмотра и в дальнейшем, до достижения восемнадцати лет, ежегодно подлежат обязательному медицинскому осмотру.

Запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных и горных работах. Список таких работ утверждается Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

В соответствии со ст. 280 Трудового кодекса Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами организациям устанавливается броня приема на работу и профессиональное обучение на производстве для лиц, впервые ищущих работу, в возрасте до 21 года, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Отказ в приеме на работу и профессиональное обучение указанным лицам, направленным в счет брони, запрещается. Такой отказ может быть обжалован ими в суд. В случае необоснованного отказа в приеме на работу прокурор вправе направить руководителю организации соответствующее предписание, подлежащее немедленному исполнению.

В ст. 276-279 Трудового кодекса установлены особенности регулирования труда несовершеннолетних.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства об образовании и труде несовершеннолетних прокуроры пользуются полномочиями, предусмотренными ст.27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь».

УДК 37.078 ББК 74-91*67.721

О МЕТОДИКЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

■ А.Я. Минин

Аннотация. В статье обосновывается возрастание эффективности и результативности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании благодаря введению современных методов контроля и методик надзора.

Ключевые слова: контроль, методика прокурорского надзора.

Summary. The article analyzes the increase of the efficiency and effectiveness of prosecutorial supervision over execution of laws on higher education with the introduction of modern control methods and techniques of supervision.

Keywords: inspection, methods of public prosecutor"s supervision.

Функционирование системы образования в России несвободно от его законодательного регулирования, государственного контроля и надзора. Основной контроль осуществляют уполномоченные государством органы за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокуратура. В основу разграничения контроля уполномоченными государством органами за соблюдением законодательства в сфере высшего образования и прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании предлагаем определить комплексный критерий: основные задачи, для разрешения которых создан тот или иной орган; характер полномочий соответствующих органов контроля (надзора); положение, занимаемое каждым из них в системе государственных органов, и др.

Предметом надзора в сфере образования по закону «Об образовании в Российской Федерации» в рамках государственной регламентации образовательной деятельности является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федеральных законов об образовании и нормативных правовых актов органов управления образованием, которые предусмотрены законом, значимы и принимаются в развитие положений федерального образовательного законодательства. Основные направления надзорной деятельности в данной сфере: лицензирование и аккредитация образовательной деятельности, госконтроль (надзор) в сфере образования [там же, ст. 93]. Госаккредитация образовательной деятельности проводится в отношении образовательных организаций

всех типов и видов (исключая дошкольные), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования и стандарты (далее ФГТ, ФГОС), а также в отношении самих образовательных программ. Целями ее являются установление статуса образовательной организации и подтверждение соответствия качества образования установленным требованиям.

Госконтроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный надзор и контроль качества образования , осуществляемые уполномоченными органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ) в соответствии с полномочиями по контролю (надзору) в области образования и в порядке, установленном Правительством России. Госконтроль качества образования - деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся требованиям ФГОС посредством проведения проверок качества образовательной деятельности и принятия предусмотренных законодательством РФ мер по устранению (пресечению) выявленных нарушений.

Госконтроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов власти, направленная на выявление и предупреждение нарушений требований, установленных федеральными законами, иными нормативно-право-

выми актами Российской Федерации и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок, принятия законных мер по пресечению выявленных нарушений и устранению последствий, а также деятельность уполномоченных органов власти по систематическому наблюдению за исполнением требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований.

В целях обеспечения и осуществления госконтроля (надзора) в сфере образования к проведению проверок в установленном Правительством России порядке привлекаются эксперты и экспертные организации и создается государственная информационная система госнадзора в сфере образования1 .

Методика организации надзора. Под методикой прокурорского надзора нами понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Методологию практической деятельности мы рассматриваем как учение об ее организации. В науке управления термин «организация» употребляется в следующих значениях: организация - это система, обладающая сложной внутренней структурой (образовательная или научная организация); состояние системы управления, состояние упорядоченности (хорошая организация дела, говорят); организаторская работа (по созданию состояния упорядоченности), функция

1 На основании постановления Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 «О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования» создаются базы данных по результатам проверок образовательных организаций и утверждаются Правила формирования и ведения информационной системы, в том числе перечень включаемых в нее сведений и порядок осуществления доступа к этим сведениям.

процесса управления. Таким образом, понятие «организация» используется в основном как процесс и его результат (свойство); третье значение применяют при описании коллективной деятельности (например, управление проектами в организациях).

В юридической литературе приемы прокурорской деятельности подразделяют на следующие группы: организационные - для своевременности поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработки, оптимизации планирования и рационализации прокурорской работы; для оптимального проведения надзорных действий, их логической последовательности, упорядочения; тактические - использование рекомендаций по обобщению новаций, сведений из логики, психологии, научной организации применения организационно-правовых средств надзора; технические - рациональное использование информационно-телекоммуникационных технологий и средств (аудио-, видео-, компьютерной и оргтехники) с целью совершенствования надзорной работы.

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от верной методики ее организации, включающей: а) конкретизацию направлений в деятель-

ности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов об образовании с учетом разграничения полномочий между субъектами надзора2 ; б) надлежащий прием граждан, рассмотрение их обращений (сообщений); в) аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона; г) планирование работы3 .

В план вносятся соответствующие изменения и дополнения в зависимости от складывающейся ситуации в период проведения проверки. Разделы плана - требующие проверки обстоятельства и действия, с помощью которых проверяются обстоятельства; цель, которая достигается в результате выполнения действий в рамках предоставленных законом полномочий, и результаты прокурорской проверки, которые предполагается достигнуть.

Важно, кто и как организует деятельность прокурорских работников на данных направлениях. Так, создание управления по надзору за исполнением законов о защите интересов общества и государства обусловлено новыми задачами, поставленными перед органами прокуратуры в рамках проводимого руководством страны курса на развитие институтов гражданского общества, укрепление государственности. За исполнением федерального законодательства об

2 Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определяет основные направления надзорной деятельности. Задача прокуратуры - надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства. Значит, она не должна подменять контролирующие органы (Рособрнадзор) и должностных лиц, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов

3 Приказы Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 «Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ» и от 03.06.2013 № 230 «Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ» свидетельствуют о важности организации работы и определяют содержание планирования как общей функции управленческой деятельности органов прокуратуры

образовании и реализацией национального проекта «Образование» следит отдел по надзору за исполнением законов в сфере обеспечения правопорядка, защиты интересов общества и государства. Основное направление деятельности нового управления Генпрокуратуры - проведение проверок исполнения законодательства в социальной сфере федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им учреждениями и предприятиями, государственными компаниями и внебюджетными фондами. Особое внимание уделено вопросам соблюдения законов федеральными контролирующими органами, а также правоохранительными органами при осуществлении внепро-цессуальной деятельности .

Методика проведения прокурор -ского надзора рассматривается нами как совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе осуществления прокурорской работы. Применительно к данному вопросу метод - способ или средство решения надзорной задачи, например, выявление типичных нарушений образовательного законодательства. К средствам выявления нарушений законов об образовании в РФ относят такие надзорные действия как прокурорская проверка или направление в установленном (приказом Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230) порядке поручения нижестоящим прокурорам о выполнении отдельных проверочных действий. В рамках одного метода применяют и несколько адаптированных для решения рассматриваемой задачи приемов - конкретных действий прокурора, служащих цели установления истины, предупреждения правонарушений. Так, при

проверке прокурором исполнения законов в сфере образования возможны и ознакомление с документами, и истребование объяснений, и снятие копий с документов (лицензии, свидетельства об аккредитации) и др. .

Надлежащее осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и за исполнением законов в сфере образования предусматривает наличие высокого уровня его информационно-аналитического обеспечения. Прокурорские работники проводят надзорную работу на основании глубокого изучения состояния законности методами правового (или экономико-правового) анализа с привлечением экспертов и сотрудников контролирующих органов, а также с учетом обращений должностных лиц и граждан, общественного мнения, соответствующих сообщений в СМИ.

Важной составляющей прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере образования является формирование дел надзорного (наблюдательного) производства для приоритетных направлений прокурорской деятельности. В частности, 23 по рассматриваемой тематике (защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в сфере образования) в делах сосредоточены такие источники информации, как перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, список контролирующих органов и субъектов надзора; статданные, информационно-аналитические материалы, информация контролирующих, правоохранительных, иных госорганов о состоянии законности в сфере образования, методические рекомендации, иные документы, информационные письма с данными

ориентирующего характера и новациями в прокурорской деятельности.

Одним из способов обеспечения надзора за соблюдением и применением законов в сфере образования является проведение проверок в образовательных организациях, к которым готовятся: изучают положение дел на поднадзорном объекте, составляют план проверки, при необходимости привлекают к ее проведению экспертов по качеству образовательной деятельности, иных специалистов и т.д. При организации надзорной деятельности приходится учитывать имеющиеся в распоряжении средства, маневрировать ими с целью оптимального выполнения возложенных функций в основном для того, чтобы, исходя из конкретной, возможно, конфликтной ситуации в образовательной организации, при наименьших затратах ресурсов добиться эффективного использования предоставленных законом полномочий.

Так, предстоит решить ряд вопросов: 1) информационно-организационное и иное обеспечение надзорной деятельности, оптимальное проведение проверки; 2) разработка алгоритма совершения проверочных действий с целью своевременного выявления нарушений образовательного законодательства, способствующих им обстоятельств и установления виновных лиц; 3) выбор правового способа реагирования с целью достижения оптимального результата. В каждой надзорной ситуации важно верно определить тактику и реализовать методику надзорной деятельности, учесть конкретные обстоятельства с целью достижения конечного результата.

Прокурорская проверка соблюдения и применения образовательного

законодательства всегда состоит из совокупности таких действий, как сбор, исследование и оценка соответствующих материалов. Тактика указанных действий зависит от ряда факторов: характер полученного сигнала о нарушении закона; степень информированности прокурора о характере правонарушения; орган, где предусмотрено проведение проверки и правовое урегулирование соответствующих образовательных правоотношений, которым причинен ущерб через совершенное правонарушение; объем надзорной деятельности, который требуется для выполнения; потребность в специальных знаниях и необходимость привлечения к проверке экспертов по качеству образования; уровень профессионального мастерства исполнителей. В ряде случаев проверка начинается с ознакомления прокурора с пакетом документов, которые есть в его распоряжении, в иных случаях с истребования объяснений от нарушивших закон лиц, а также назначения проверки, вневедомственной ревизии или независимой экспертизы.

Таким образом, тактика проверки предусматривает разнообразие алгоритмов проверочных действий, проводимых прокурором или иными лицами по его поручению, а тактика реагирования предполагает применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, которые позволяют достичь оптимального конечного результата: полного устранения нарушений законов и нейтрализации причинного комплекса, привлечения виновных лиц к ответственности (при необходимости), предупреждения отклонений от норм образовательного законодательства в будущем - корректирующих и предупреждающих действий.

Тактика прокурорско-надзорной деятельности тесно связана и с методикой надзора - совокупностью методов и приемов, применяемых с целью выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также способствующих им условий. Базирующиеся на федеральных требованиях приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокурора, обобщаются и совершенствуются. Рекомендации общего характера находят отражение в методических разработках (информационных письмах, пособиях). Вместе с тем овладение частной методикой прокурорского надзора во многом зависит от его знаний, умений, навыков и компетенций, креативности, способности творчески воспринимать научные рекомендации по организации и ведению надзорной деятельности в сочетании с практической направленностью надзора в сфере образования.

Магистральное направление повышения результативности и эффек-тивности4 прокурорского надзора за исполнением законов - постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса и в особенности совершенствование всех элементов организации надзорной деятельности прокуратуры.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о высшем образовании связано с совершенствованием управления надзорной деятельностью со стороны руководства вышестоящих прокуратур. Как правило, оно организуется по следующим направлениям: целевое

решение ключевых задач укрепления законности и предупреждение правонарушений, корригирование надзорной деятельности; улучшение информационно-аналитической работы и доведение результатов анализа надзорной деятельности до нижестоящих прокуроров; улучшение методической помощи им и своевременное принятие мер к устранению упущений; распространение новаций, информационно-телекоммуникационных и иных технологий; совершенствование контроля за внедрением в работу новейших достижений науки и практики, методик, приемов и процедур выявления и устранения правонарушений; комплексное применение различных проверочных действий; активное привлечение к проверкам экспертов по качеству в сфере образования; проведение проверок совместно с иными органами контроля (надзора); совершенствование частных методик их проведения и практики реагирования прокуроров на нарушения законов - порядка внесения актов прокурорского надзора, применение всех правовых средств и актов реагирования; сочетание разных форм реагирования; совершенствование структуры и качества актов прокурорского надзора; усиление контроля за реализацией внесенных актов реагирования; систематическое обобщение практики реагирования и повышение квалификации прокуроров; дальнейшее совершенствование законодательства .

Эффективность надзора предполагает стремление создать условия, исключающие нарушения законности в будущем. Прокурор не снимает с кон-

4 ГОСТ Р ИСО 9000-2008 СМК. Основные положения. Словарь. С. 8. (3.2.14) результативность: степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов; (3.2.15) эффективность: связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами.

троля ход устранения нарушения закона, пока не убедится в достижении поставленной цели. И тогда надзор будет результативным. Важно не только вовремя установить нарушения закона, но и принять необходимые меры к устранению причинного комплекса, и, опираясь на помощь институтов гражданского общества, добиться предупреждения правонарушений, обеспечить результативность каждого из проводимых мероприятий.

Прокурорский надзор - важный элемент в системе госконтроля за исполнением законов в сфере образования, включая надзор за управлением образовательной деятельностью вузов, что показывает специфическую роль прокуратуры и в защите прав граждан в области получения высшего образования. Так, известны нарушения требований закона о лицензировании образовательных организаций, аттестации образовательных программ, аккредитации вузов; например, ведение образовательного процесса по специальностям и направлениям, не указанным в лицензии, превышение предельно допустимого количества обучающихся относительно численности контингента, рассчитанного применительно к нормативам обучения .

Госконтроль и надзор в области образовательной деятельности является необходимым средством регулирования данных отношений. Прокурорский надзор за исполнением уполномоченными госорганами законов в сфере высшего образования один из важнейших способов решения данной проблемы . Прокуратура - системообразующее ядро госконтроля. Осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, она активизирует их деятельность, способ-

ствует надлежащему выполнению возложенных на них функций. В поле зрения прокуратуры по определению предмета надзора преимущественно попадают законы (к анализу практики выполнения подзаконных актов обращаются в случаях, когда они определяют конкретные механизмы исполнения принятых законов). Объективное требование реформирования правовой системы государства требует дальнейшего совершенствования и функций прокуратуры. От таких преобразований выиграет все российское и гражданское общество .

В литературе и в органах прокуратуры России зачастую не выделяют частную методику организации и проведения проверок исполнения законодательства в сфере образования. Возможно, и нам не стоило акцентировать внимание на специальной методике надзора в сфере образования. Однако специфика образовательной деятельности заключается в том, что она всегда предусматривала активное включение обучающегося в процесс обучения. Значит, при бездействии с его стороны и недобросовестном освоении образовательной программы или отсутствии способностей, что обязаны были выявить еще на стадии вступительного тестирования, не следует ожидать качественной подготовки и, тем более, претендовать на полное возмещение расходов в связи с недостатками платных образовательных услуг, если они существенные.

Заметим, что новые правила определяют платные образовательные услуги как осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об образовании, заключаемым при приеме на обучение;

а существенный их недостаток как неустранимый или который не может быть устранен без несоразмерных расходов или затрат времени, или выявляется неоднократно, или проявляется вновь после его устранения, или другие подобные недостатки .

Необходимо также дополнить ряд законов, регулирующих отношения в области высшего образования и направленных на реализацию конституционного права граждан на получение высшего образования, на совершенствование средств и методов укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений. Например, делегировать часть контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам управления образованием субъектов Федерации, законодательно урегулировать проблемы платных услуг и образовательной деятельности в сфере высшего образования, расширить полномочия прокурора в административном законодательстве.

При оценке уровня эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов о высшем образовании важно изучить факторы, влияющие на проведение каких-либо надзорных действий, а также условия, в которых они осуществлялись. Результативность надзора за исполнением законов о высшем образовании выражается в реально достигнутом уровне задач, стоящих перед надзирающим прокурором и направленных на достижение высшей цели (укрепление законности в сфере образования), и, как правило, определяется сопоставлением фактически достигнутых итогов за оцениваемый период с намеченными на этот период целями и результатами предшествующего периода.

Степень общественной опасности правонарушений в сфере образования (нарушений прав граждан, доступности его) обусловлена общественным резонансом (так как касаются большого круга обучающихся лиц, их законных представителей) и необходимостью использования сложных процедур устранения таких нарушений, обжалованием актов в судебном порядке. Представители образовательного сообщества и госорганов отмечают, что нарушения прав граждан на образование связаны с недостатками нормативно-правового регулирования, с отсутствием систематического контроля за деятельностью образовательных организаций. Основной метод контроля и надзора, конечно, проверки как инструмент выявления нарушений в современной деятельности образовательных организаций и механизм эффективного противодействия, предупреждения нарушений в будущем. При этом важно укрепить коллективные формы проверок и исключить возможность их осуществления в индивидуальном порядке.

Образовательная сфера достаточно публична и прозрачна. Поэтому предлагаем:

а) привлекать к участию в проверках представителей гражданского общества, и не только экспертов из Общероссийской общественной организации «Ассоциации юристов России», имеющих опыт в общественной аккредитации юридических вузов (их участие в качестве экспертов или наблюдателей являлось бы гарантией обеспечения прав субъектов образовательной деятельности и, главным образом, обучающихся);

б) принимаемые по итогам проверок решения желательно путем использования доступной базы дан-

ных доводить до всех заинтересованных лиц, а не только для органов исполнительной власти, чтобы создавать условия для активного обсуждения и выработки новых конструктивных подходов к совершенствованию методик контроля (надзора) за образовательной деятельностью.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Об образовании в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации от 29.12.2012 № 273-Ф3 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg. ru/2012/12/30/obrazo vanie-dok.html (дата обращения: 25.09.2013).

2. Положение о госконтроле (надзоре) в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 [Электронный ресурс]. - URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/55070752/ (дата обращения: 12.10.2013).

3. Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности. Приказ № 65 Минобрнауки России от 5.02.2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2013/05/17/trebovania-dok. html (дата обращения: 12.10.2013).

4. О государственной информационной системе госнадзора в сфере образования. Постановление Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_150909/ (дата обращения: 10.09.2013).

5. Руководство по оценке информационно-коммуникационных (ИКТ) в образовании / Институт статистики Юнеско (ИСЮ). - Монреаль, 2011. - 139 с. [Электронный ресурс]. -

URL: http://www.fgosvpo.ru/uploadfiles/mo/201 20916000717.pdf (дата обращения: 9.09.2013).

6. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Приказ Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (в ред. от 10.02.2012 № 46) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc.gov.ru/ documents/ orders/ document-14257/ (дата обращения: 10.09.2013).

7. Об утв. и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 30.01.2013 № 45 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.genproc. gov.ru/documents/orders/document-14258/ (дата обращения: 10.09.2013).

8. Об утв. регламента Генпрокуратуры РФ. Приказ Генпрокурора РФ от 03.06.2013 № 230 [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_147174/ (дата обращения: 11.09.2013).

9. Егоров, И.В. Генеральной прокуратуре создано новое управление [Текст] / И. Егоров // Российская газета. - № 5747 (74) -05.04.2012.

10. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник [Текст] / Ю.Е. Винокуров и др. -М. : Юрайт, 2011.

11. О нарушениях в деятельности образовательных учреждений и научных организаций. Письмо Рособрнадзора от 24.01.2012 № 0797/03 [Электронный ресурс]. - URL: http:// yspu.org/main_docs/Accreditation/1/20120306 134121.pdf (дата обращения: 20.09.2013).

12. Мыцыков, А.Я. Как оценивать деятельность прокуратуры? [Текст] / А.Я. Мыцы-ков // Законность. - 2007. - № 9.

13. Григорьев, В.Н. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Н. Григорьев и др. - М. : Эксмо, 2009.

14. Ястребов, В.Б. Прокурорский надзор: учеб. [Текст] / В.Б. Ястребов. - М. : Зерцало-М, 2011. - 424 с.

СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ЛЯШЕНОВ Георгий Александрович,

аспирант кафедры права

Московского педагогического государственного университета (МПГУ). E-mail: [email protected]; сот. тел.: 8-926-453-67-42

Краткая аннотация: в статье рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере высшего профессионального образования, дается трактовка его сущности.

This article is dedicated to the questions of necessity of prosecutors supervision above the activity of the appropriate controlling authorities in the direction to enforcement of currency law acts, determination of the subject of supervision in this sphere.

Ключевые слова: прокурорский надзор; толкование сущности надзора; исполнение законов в сфере высшего профессионального образования.

Prosecutors supervision; interpretation of essence of supervision; currency law acts; professional education in high school.

Направление деятельности органов прокуратуры в виде надзора за исполнением законов в юридической литературе иногда именуется как «общий надзор». Такое наименование рассматриваемой отрасли прокурорского надзора для юриспруденции является традиционным.

Ранее в ст. 3 Закона СССР от 30 июля 1979 г. «О прокуратуре СССР» прямо указывалось, что такое основное направление прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами, является общим надзором органов прокуратуры.

Также следует отметить, что в надзоре за исполнением законов наиболее рельефно проявляется общая сущность прокурорского надзора, осуществляемого органами прокуратуры в нашей стране. В рассматриваемом направлении прокурорского надзора наиболее заметной является деятельность по обеспечению органами прокуратуры верховенства закона, и это характеризует ее сущность. В своей деятельности органы прокуратуры руководствуются положением о высшей юридической силы Конституции Российской Федерации

(прим. ст. 43) и ее прямом действии на всей территории страны, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Фе-дерации1.

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельным направлением такого надзора, которому посвящена глава 1 раздела III Закона о прокуратуре. Открывает указанный раздел ст. 21, в которой определен предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Согласно данной норме предметом надзора являются:

Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации2;

Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Таким образом, предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора

1 Прим. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ООН по вопросам образования, нации и культуры 14 декабря 1960 г.) // Реформирование и развитие высшего образования. ЮНЕСКО. Париж, 1995. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.).

2 Федеральные законы от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании».

Конституционное и муниципальное право

является соблюдение перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре органами, их должностными лицами и руководителями организаций (коммерческих и некоммерческих) Конституции РФ и законов, действующих на территории России, как федеральных, так и местных, но не противоречащих федеральному законодательству. На органы прокуратуры возлагается обязанность надзора за исполнением указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных правовых актов, издаваемых различными государственными органами федеральной и региональной власти, а также органами местного самоуправления.

Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории России, выражается в единых по своей сущности действиях и нормативных правовых актах, имеющих форму документов, так как те и другие направлены на проведение в жизнь требований закона. Но документальная форма законно-исполнительной деятельности является доминирующей и позволяет более точно оценивать соответствие правовых актов предписаниям, содержащимся в законах.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяются компетенцией органов прокуратуры, объектами прокурорского надзора, наличие или отсутствие информации об имеющих место нарушениях.

Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором. Но из этого правила есть исключение. В соответствии с п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В качестве наиболее типичных нарушений необходимо отметить:

При проведении лицензирования на право образовательной деятельности: неполнота содержания лицензий, нарушение порядка лицензирования, работа образовательных учреждений по просроченным лицензиям, отсутствие лицензий или приложений к лицензиям;

При проведении аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений: нарушение порядка проведения аттестации и аккредитации, отсутствие свидетельства о государственной аккредитации, неверное заполнение свидетельств о государственной аккредитации.

В органах управления образованием субъектов Российской Федерации не формируется отчетность о проведении лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, отсутствуют региональные реестры лицензированных образовательных учреждений.

К числу задач, стоящих перед прокуратурой в сфере надзора за исполнением законов относятся:

Формирование единого правового пространства на всей территории государства;

Укрепление правовых основ российской государственности;

Обеспечение верховенства Конституции РФ и федеральных законов во всех сферах деятельности;

Соблюдение прав и законных интересов человека и гражданина;

Решение вопросов политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства;

Обеспечение точного и неукоснительного исполнения законов поднадзорными прокуратуре органами.

В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение должно придаваться выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Органы прокуратуры в необходимых случаях вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

Потребность существования надзора за исполнением законов объективно вытекает из

общегосударственных задач и является наиболее эффективной и последовательной формой контроля государством сферы обеспечения законности. Общий надзор прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного федерализма, поскольку обеспечивает единство законности в различных субъектах Федерации, тем самым способствуя формированию единого правового пространства, целостности России и предотвращению сепаратистских тенденций1.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ вследствие несовершенства их правового обеспечения. Общий надзор необходим как для защиты общезначимых или госу-

дарственных интересов, так и для защиты определенных групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Нарушения законов, по существу, составляют исходную базу многих правонарушений, и прежде всего преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной обстановки в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения правонарушений наряду с надзором и контролем Министерства образования и науки Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

1 Прокурорский надзор: учебник / В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Яшин, В.Н. Калинин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009. 544 с. (Российское юридическое образование).

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате

АФАНАСЬЕВ ВЛАДИМИР СЕРГЕЕВИЧ - 2011 г.