ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР. НУЖНЫ ПЕРЕМЕНЫ

В. СТРЕЛЬНИКОВ

Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

Регламентация надзорной деятельности органов прокуратуры нуждается в совершенствовании. Без устранения имеющихся законодательных пробелов осуществление эффективного прокурорского надзора за исполнением норм законов представляется весьма затруднительным и может повлечь нарушения прав и интересов физических и юридических лиц. Рассмотрим подробнее.

Излишнее дублирование

В статье 3 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" отмечается, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, указанным Законом N 2202-1 и другими федеральными законами, международными договорами РФ. Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законодательства независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Так, в ст. 8 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" отражено, что Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории, имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля. Эти положения повторяют нормы ст. ст. 6, 22, 27, 32, 33 и 34 Закона N 2202-1.
В статье 53 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" говорится о том, что надзор за исполнением внутренними войсками федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Аналогичные нормы можно встретить в ст. 32 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", в ст. 58 Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах РФ", в ст. 60 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах". Содержание норм данных законов полностью вытекает из ч. 2 ст. 1 Закона N 2202-1, закрепляющей осуществление надзорной функции прокуроров по отношению к государственным и муниципальным органам власти, а также организациям всех форм собственности.
Обратим особое внимание на то, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и реализация полномочий прокуроров основываются на определенных принципах (ст. 4 Закона N 2202-1) и вытекают из концепции системного построения органов прокуратуры (ст. ст. 11 - 20.1 Закона N 2202-1). Кроме того, отметим, что согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В данном случае имеется в виду Закон N 2202-1, а не какие-либо иные федеральные законы.
Таким образом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организацию и порядок деятельности, а также функции отечественной прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ. Закон N 2202-1 является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в этот правовой акт. Поэтому, на наш взгляд, необходимо исключить из ст. 3 Закона N 2202-1 ссылку на другие федеральные законы.

На параллельных курсах

Обратим внимание на Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данный правовой акт устанавливает:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Несомненно, с принятием Закона N 294-ФЗ была формализована контрольно-надзорная деятельность, введено понятие федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ст. 2). Вместе с этим в ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ отражено, что положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.
Таким образом, Закон N 2202-1 и Закон N 294-ФЗ, преследуя общие цели, не соприкасаются между собой и параллельно регулируют одни и те же общественные отношения.
Однако Закон N 294-ФЗ с точки зрения анализа содержащихся в нем юридических конструкций во многом более совершенен, чем Закон N 2202-1.
Помимо смысла понятийного аппарата Закон N 294-ФЗ раскрывает особенности проведения плановой и внеплановой проверок (ст. ст. 9, 10), регламентирует содержание документарной проверки (ст. 11), выездной проверки (ст. 12), сроки их проведения (ст. 13).
На наш взгляд, необходимо отметить закрепленные в п. п. 6, 7 ст. 18 Закона N 294-ФЗ обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки, в частности обязанности предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки, и знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.
Отметим, что индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют в соответствии с главой 3 Закона N 294-ФЗ определенный объем прав при проведении в отношении их проверок контролирующими органами (в частности, непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, и т.д.).
Полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзорных проверок закреплены в Законе N 2202-1. В частности, согласно ст. 22 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Однако в данном нормативном акте ни слова не говорится о правах физических лиц и организаций, которыми они обладают (и обладают ли вообще?) при проведении прокурорских проверок.

Гласность в надзоре возможна?

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1 прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законодательством. Это положение предусматривает весьма опосредованную возможность для физических и юридических лиц получить для ознакомления материалы, собранные прокуратурой по результатам проведенных в отношении их проверок.
Как отметил КС РФ в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П, в соответствии с Законом N 2202-1 органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абз. 3 п. 2 ст. 4), что отражает предписания ст. ст. 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности в сфере получения информации.
Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы и корреспондирующая с этим правом обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в Законе N 2202-1.
Далее в Постановлении N 3-П КС РФ отмечает, что Закон N 2202-1 (в том числе и положения п. 2 ст. 5) не предусматривает каких-либо конкретных оснований для ограничения вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, в Законе N 2202-1 не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов.
Исходя из буквального смысла п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1, гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как конституционно признаваемой цели такого ограничения, так и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей с правом гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ является недопустимым.
Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, соответственно исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа.
Таким образом, сегодняшний смысл п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1 подразумевает предоставление проверочных материалов для ознакомления по собственному усмотрению прокурора. Если он уверен в том, что все проверочные действия осуществлены качественно, профессионально, исчерпывающе и объективно, в кратчайшие сроки, самыми ответственными и квалифицированными прокурорскими работниками, приняты необходимые и обоснованные меры прокурорского реагирования, то, скорее всего, руководитель прокуратуры разрешит показать данные материалы обратившемуся лицу, которое имеет право с ними знакомиться. Однако, если у прокурора есть какие-либо сомнения в правоте и объективности проведенной проверки, полного и всестороннего принятия по ее результатам необходимых мер, то лицу, обратившемуся с просьбой об ознакомлении с соответствующей документацией, будет отказано. В Постановлении КС РФ N 3-П отражено обстоятельство, что по смыслу п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органов прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы.

Ущемление прав при проверке

Незакрепление в Законе N 2202-1 прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся общенадзорные прокурорские проверки, во многом может способствовать ущемлению их прав. Рассмотрим практическое осуществление прокурорских проверок.
Так, началом документарных проверочных мероприятий можно считать официальный письменный или устный запрос должностных лиц прокуратуры о предоставлении тех или иных документов. Как правило, руководителю организации или лицу, исполняющему его обязанности, сообщается о начале проверки по телефону. Он должен обеспечить присутствие в определенное время всех должностных лиц, деятельность которых предстоит проверить, а также подготовить для изучения необходимую документацию, составить необходимые справки.
Окончание документарной проверки подразумевает направление протестов, представлений на предприятие, в учреждение или организацию, в которых проводились проверочные мероприятия, а также вызов в прокуратуру должностных лиц для возбуждения в отношении их дел об административных правонарушениях или объявления им предостережений о недопустимости нарушений закона. Однако, если же проверка проведена, а никаких актов из прокуратуры не поступило, вызовов не последовало, может ли это свидетельствовать о том, что проверка окончена? Или же администрациям предприятий, учреждений и организаций необходимо пассивно ждать каких-либо известий из прокуратуры? Закон N 2202-1, а также приказы Генерального прокурора РФ не обязывают органы прокуратуры уведомлять поднадзорных субъектов об окончании в отношении их проверочных мероприятий, сообщать им о результатах проверок. Длительное нахождение в прокуратуре оригиналов запрошенных ее сотрудниками документов может отрицательно повлиять на хозяйственную деятельность лиц, занимающихся предпринимательством. Процедура работы с документами, которые могут содержать сведения, отнесенные к коммерческой, врачебной, банковской тайне, порядок их возврата законодательством о прокуратуре не урегулированы.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Раздел III. Прокурорский надзор

Глава 1. Надзор за исполнением законов

Статья 21. Предмет надзора
внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

5. Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

6. Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;

если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.

7. Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.

8. Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи.

9. В срок проведения проверки не включается срок:

на который указанная проверка была приостановлена;

между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абзацем первым пункта 2 и пунктом 2.1 статьи 6 настоящего Федерального закона, и датой их представления;

установленный абзацем вторым пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона.

10. В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:

для решения вопроса об уголовном преследовании;

для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.

11. Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

12. Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

13. К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

14. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

15. Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Статья 22. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 настоящего Федерального закона в той мере, в какой эти положения – в нарушение требования формальной определенности закона – не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований, признаны не соответствующими Конституции РФ

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 настоящего Федерального закона в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, признано не соответствующим Конституции РФ

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Статья 23. Протест прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ

1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

3. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

4. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Статья 24. Представление прокурора

1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

2. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Статья 25. Постановление прокурора

1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Настоящий Федеральный закон дополнен ст. 25.1 Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ

Статья 25.1. Предостережение о недопустимости нарушения закона
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Статья 26. Предмет надзора
С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2-15 статьи 21 настоящего Федерального закона.

Статья 27. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральными законами от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ

1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Статья 28. Протест и представление прокурора

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Статья 29. Предмет надзора

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Статья 30. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Статья 31. Утратила силу. - Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Статья 32. Предмет надзора

Предметом надзора являются:

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Статья 33. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

1. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 настоящего Федерального закона;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

2. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Статья 34. Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Понятие прокурорского надзора и его видов

Определение 1

Под прокурорским надзором понимают особый вид государственной деятельности , осуществляемый органами прокуратуры на основании действующих норм законодательства, который направлен на установление, поддержание и укрепления законности и правопорядка в государстве, а также обеспечения соблюдения прав, свобод и интересов человека, социума и государства.

Характерные черты прокурорского надзора

Современные исследователи выделяют ряд черт, характеризующих прокурорский надзор, которые выражаются в следующем:

• Деятельность по надзору в рамках прокуратуры осуществляется специализированной системой органов, носящих централизованный характер. Данный вид надзорной деятельности не может осуществляться никакими другими организациями, за исключением органов прокуратуры.
• Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации.
• Содержание деятельности по надзору в рамках прокуратуры говорит о том, что данный вид деятельности является самостоятельным. Он не связан с какой-либо ветвью государственной власти, то есть, он находится в обособленном положении.

Виды прокурорского надзора

Современные исследователи выделяют несколько следующих видов прокурорского надзора:

• Надзор за исполнением законов в учреждениях, которые исполняют наказания;
• Надзор за исполнением норм законодательства судебными приставами;
• Надзор за исполнением норм закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное следствие;
• Надзор за исполнением прав и свобод человека и гражданина;
• Надзор за исполнением норм законодательства органами государственной власти.

Рассмотрим некоторые из данных видов более подробно.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Специфику данной отрасли надзора составляет сфера общественных отношений, связанная с правами и свободами граждан.

Предметом данной отрасли надзорной деятельности является соблюдение норм Конституции РФ, которые содержат закрепление прав и свобод граждан и человека. Помимо этого, в предмет данного направления надзорной деятельности входят все нормативные акты, которые связанны с данными конституционными нормами.

В состав предмета этого направления надзорной деятельности входят отдельные части трудовых отношений, избирательных, социальных и иных прав. Переменными, которые непосредственно влияют на осуществление данной категории прав, являются юридические/физические лица, государственные организации и их представители.

Надзор за исполнением норм закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное следствие

Цель данного вида прокурорского надзора состоит в обеспечении всесторонности, полноты и объективности исследования всех обстоятельств дела. Современное уголовно-процессуальное законодательство устанавливает границы деятельности прокурорского надзора в данной сфере.

Оперативно-розыскную деятельность и деятельность, связанную с процедурами предварительного следствия осуществляют органы внутренних дел, органы госбезопасности и пограничной службы, а так же иные органы и службы в чью компетенцию входят данные действия.

Замечание 1

Предметом данного вида надзора стало соблюдение, закрепленных в конституции, прав и свобод, установленные этапы рассмотрения заявлений/сообщений о подготовке совершения правонарушений, выполнение действий по оперативно-розыскным мероприятиям и проведению расследования, законность решений, которые принимаются органами, проводящими данные мероприятия.

В связи с объемностью предмета данного надзорного вида на практике в его пределах выделяются более мелкие подотрасли. Наиболее важные виды законодательных актов закреплены в специальных приказах Генпрокурора.

Следует отметить, что проверке законности могут быть подвергнуты только правовые акты.

2012 Право №4(6)

ПРОБЛЕМЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

О.В. Воронин

О СОВРЕМЕННОМ СОДЕРЖАНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

Прокурорский надзор представляет собой самостоятельное правовое явление, отличным от прочих видов контрольной деятельности. Он обладает своим особым содержанием, которое образует законность как цель, средство и принцип прокурорской деятельности. Единый прокурорский надзор подразделяется на отдельные отрасли. Критериями служат предмет и пределы надзора. Существует три основным предела: по кругу поднадзорных лиц, по кругу актов и кругу правоотношений. Правозащитная деятельность прокуратуры носит производный от прокурорского надзора характер и осуществляется в различным формах. В рамках прокурорского надзора она образует отдельную отрасль, а также отдельные направления в рамках иных отраслей. Поскольку с учетом современного правового регулирования ни одна из отраслей прокурорского надзора не может считаться определяющей, содержание прокурорской деятельности в рамках каждой из них определяется отдельно.

Ключевые слова: отрасли прокурорского надзора, предмет и пределы надзора, правозащитная прокурорская деятельность.

Прокурорский надзор, будучи основной функцией отечественной прокуратуры, представляет собой деятельность органов и учреждений прокуратуры, осуществляющих от имени Российской Федерации наблюдение за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Одни авторы считают его самостоятельным видом государственной деятельности, отличным от контроля , другие - разновидностью контроля , третьи занимают компромиссную позицию, говоря о контрольно-надзорной деятельности современной прокуратуры .

С учетом требований действующего законодательства и исторического значения прокурорский надзор следует считать самостоятельным правовым явлением, отличным от прочих видов контрольной деятельности. Такой вывод основывается на том, что это единственный вид публичной проверочной деятельности, предполагающий правовую оценку соблюдения и исполнения законов максимально возможным кругом поднадзорных лиц, включающим в себя подавляющее большинство публичных органов, учреждений и должностных лиц.

Прокурорский надзор обладает рядом сходных с контролем черт, однако его предназначение, принципы организации, формы реализации не позволяют рассматривать его как какую-либо ординарную или специфичную форму контроля. Будучи самостоятельным правовым явлением, он обладает своим специфичным содержанием, традиционно увязываемым с понятием законности.

В современной литературе законность рассматривается как правовой принцип, метод (форма) реализации государственной власти и режим (состояние) общественной жизни.

Закон о прокуратуре использует эту категорию также в нескольких смыслах: в значении правового принципа организации и деятельности прокуратуры, в качестве правовой цели надзорной деятельности и как метод реализации прокурорской власти.

Во всех трех смыслах содержание законности предполагает наличие нормативных факторов, обеспечивающих состояние юридической правомерности, достигающейся путем:

1) обеспечения соответствия деятельности любого лица правовым установлениям, закрепленным в актах высшей юридической силы - Конституции РФ и законах;

2) обеспечения исключительной роли Конституции РФ и законов как актов высшей юридической силы в регулировании ключевых общественных отношений;

3) соблюдения прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности;

4) обеспечения равенства (паритета правовых возможностей) всех лиц перед Конституцией и законами как основными регуляторами общественных отношений.

Применительно к деятельности прокуратуры подобное содержание законности формулируется в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре при определении целей надзорной деятельности, заключающихся в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых интересов общества и государства.

Наибольший интерес для уяснения содержания прокурорского надзора представляет законность как цель прокурорской деятельности - обеспечение режима (состояния) общественной жизни и как форма реализации публичной власти.

Обобщенное понятие законности как состояния общественных отношений означает достижение реального и активного функционирования всех нормативных факторов, призванных распространить на общественные отношения состояния их правомерности, т. е. соответствия поведения поднадзорных субъектов предписаниям правовых норм, реальности и эффективности правового регулирования в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории России, а также обеспечения и охраны прав и свобод личности. Такой подход применим и к определению общей правовой цели надзорной деятельности с оговоркой о том, что, во-первых, из-за специфики реализации правовых средств прокурор в большей степени не достигает, а обеспечивает функционирование этих нормативных факторов, а во-вторых, в силу установленных пределов надзора он в состоянии непосредственно обеспечить реализацию лишь тех из них, которые охватываются предметом прокурорской деятельности.

Законность как один из методов реализации публичной власти - прокурорского надзора - означает обеспечение режима законности путем осуществления наблюдения за соблюдением, исполнением и применением норм права при од-

новременном обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина со стороны поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц.

Основным способом реализации прокурорского надзора выступает наблюдение, включающее в себя выявление (слежение и обнаружение) и реагирование на выявленные нарушения. Реагирование осуществляется путем восстановления нарушенной законности, предполагающего ликвидацию (устранение) негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние.

Восстановление нарушенной законности осуществляется в простой и усложненной формах. В первом случае оно происходит путем применения надзорных правовых средств, предполагающих позитивное и негативное обязы-вание поднадзорных лиц устранить нарушения и вернуть нарушенные отношения в прежнее правомерное состояние. Основная задача в этом случае заключается в оперативном восстановлении состояния правомерности без инициирования более сложной правоприменительной деятельности. Во втором случае происходит возбуждение административных, судебных и прочих производств в силу того, что перед прокурором возникают препятствия в восстановительной деятельности. Соответственно, появляется дополнительная цель - обеспечить принудительную реализацию прокурорской власти, направленную на восстановление нарушенной законности. Вместе с тем их появление при нормальном протекании восстановительной деятельности не является обязательным. Поэтому под восстановлением законности следует понимать прежде всего деятельность прокурора, направленную на возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее состояние правомерности с помощью прокурорско-надзорных правовых средств. Восстановление законности в усложненной форме (с помощью реализации процессуальных и административных полномочий) представляет частных случай прокурорского реагирования и не может служить его сущностной характеристикой в целом.

В литературе единый прокурорский надзор принято разграничивать на отдельные отрасли. Вместе с тем в настоящий момент встречаются попытки пересмотра традиционного представления об отраслевой специализации надзорной деятельности. При этом спектр мнений весьма широк: от традиционного признания до полного отказа от такого подхода. То, что прокурорская деятельность по своей форме и содержанию различается, не вызывает сомнений, и в этой связи абсолютно оправдано признавать наличие в структуре современного прокурорского надзора отдельных самостоятельных направлений - отраслей надзора. Другой вопрос, с учетом современных реалий, насколько оправдано использование традиционного термина и критериев деления на отрасли.

Использование термина «отрасль» может показаться несколько архаичным. Однако, принимая во внимание, что включение его в научный оборот является методологическим приемом для подчеркивания условного характера деления прокурорского надзора на отрасли , представляется возможным его использование в традиционном смысле. Кроме того, такой подход частично реализован в действующем Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1, гл. 1-4).

Практически все авторы, выделяя отдельные отрасли, подчеркивают то, что это специализированная деятельность в рамках единого прокурорского надзора, имеющая свои цели (задачи), предмет (объект) и правовые средства .

Разделяя подходы к определению цели как результату, на достижения которого направлен прокурорский надзор в целом, уточним, что таким результатом является достижение законности как состояния правомерности поднадзорной среды. Следует также согласиться, что такое достижение возможно путем решения закрепленных в законе задач . Такие идеи заложены в Законе о прокуратуре. Так, п. 2 ст. 1 устанавливает цели прокурорской деятельности (содержание законности), достижение которых возможно путем решения задач, определенных для каждой отрасли прокурорского надзора (ст. 21, 26, 29, 32). С учетом более конкретного содержания последнего понятия следует согласиться с мнением о выделении так называемых специальных , или отраслевых , задач, служащих, несмотря на их достаточно широкую формулировку, первым критерием разграничения единого прокурорского надзора на самостоятельные отрасли.

Вопрос о содержании и соотношении объекта и предмета прокурорского надзора является одним из наиболее сложных. Достаточно часто под объектом понимают деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам или ограничивают содержание этого понятия актами и действиями органов и лиц, входящих в предмет надзора. Наиболее аргументированной является позиция о том, что объект - это деятельность поднадзорных органов и лиц. В Законе о прокуратуре он определяется перечневым методом путем указания на конкретные органы, учреждения и должностные лица, охватываемые прокурорским надзором в рамках той или иной отрасли. В этой связи спор о том, что входит в объект надзора - деятельность или ее субъекты, не имеет принципиального значения и практически может быть сведен в юридико-лингвистическую плоскость. Поскольку категория «предмет» по сравнению с объектом носит более конкретный характер, представляется возможным разделить мнение об ограничении ее содержания актами и действиями (поведением) поднадзорных органов и лиц как фактическими формами выражения их деятельности.

Установление задач наряду с выделением объекта (предмета) невозможно без определения пределов прокурорского надзора. Как правило, под ними понимаются границы как внутриотраслевого деления, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом. В этой связи принято выделять общие и специальные пределы.

Первые закрепляются в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в:

а) запрете вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц;

б) запрете подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;

в) требовании проводить прокурорские проверки только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона.

Фактически эти общие пределы обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора как отдельного правового явления, поскольку не позволяют ему слиться с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью иных публичных органов и учреждений.

В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках конкретных отраслей. Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре -пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст. 21, 26, 29, 32). Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.

Установление пределов прокурорского надзора по кругу лиц строится на обособлении деятельности отдельных органов, учреждений и должностных лиц, а также правовых норм (институтов), регулирующих их деятельность. Ранее во внимание также принималась их отраслевая (институциональная) принадлежность. В настоящее время этот критерий, хотя и не утрачивает полного значения, тем не менее не играет приоритетной роли. Уточненными критериями для определения пределов по кругу поднадзорных лиц выступают:

1) существование совокупности органов, учреждений и должностных лиц, обладающих схожей направленностью деятельности, выражающейся в близких по своему содержанию целях и возложенных на них функциях;

2) высокая степень автономности и довольно продолжительный период функционирования их в таком качестве;

3) наличие отдельных правовых институтов, регулирующих их деятельность.

Первые два признака позволяют сгруппировать отдельные органы, учреждения и должностные лица в исторически сложившиеся самостоятельные системы, входящие в предмет прокурорского надзора, и с учетом второго критерия - специфики правового регулирования их деятельности - подразделить на отдельные отрасли.

Традиционно к указанным системам органов относятся: органы публичного управления, предварительного расследования и раскрытия преступлений, а также уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система. Кроме того, указанные критерии позволяют включить в качестве самостоятельного элемента также органы, учреждения и должностных лиц, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений, - судебных приставов.

Предел по кругу лиц традиционно является определяющим при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли.

Относительно содержания предела по кругу (иерархичности ) актов в литературе также нет единства мнений. Одни ученые считают, что этот круг актов исчерпывается исключительно законами , другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты . Первые исходят из буквального толкования Закона о прокуратуре, устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на сложившуюся практику

регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой.

Пределы по актам определяются применительно к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом заключается их смысл как одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в качестве пределов выступают только акты высшей юридической силы - Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и квазизаконы. В других отраслях -также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает Закон о прокуратуре. Например, ч. 2 ст. 32 этого закона устанавливает, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством (курсив наш. - О.В.) прав и обязанностей лиц, находящихся в изоляции от общества. Таким образом, используется обобщающий термин, определяющий все виды актов. Другими словами, применительно к этой отрасли устанавливаются более широкие пределы по кругу актов, входящих в предмет надзора.

Прокурорский надзор во всех отраслях в обязательном порядке включает в себя наблюдение за соблюдением и исполнением требований, содержащихся в актах высшей юридической силы (Конституции РФ, законах). В этом смысле можно вести речь о совпадении указанного предела во всех отраслях, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного критерия. Однако несовпадение по конкретным видам актов не позволяет использовать его в качестве универсального критерия, поэтому его применение, в отличие от предыдущего, носит производный характер.

В литературе в качестве третьего критерия отраслевого деления предлагается использовать характер прокурорского надзора, полномочия прокурора или правовые средства прокурорского надзора. Во всех случаях речь идет о содержании прокурорского надзора в рамках его отдельных отраслей. Оно различно, однако едва ли стоит признавать такую специфику в качестве самостоятельного критерия. Состояние поднадзорной среды определяет характер прокурорского надзора в отраслях, а не наоборот. Использование этого критерия имело смысл, когда деление прокурорского надзора на отрасли представляло собой фактическую специализацию общего надзора. В этом случае специфика правовых средств внутри единого надзора могла служить дополнительным основанием дифференциации надзора. В настоящий момент прокурорский надзор в большей степени представляет собой элемент сдерживания деятельности иных публичных органов и лиц, поэтому приоритетное значение имеет не характер связи с поднадзорными лицами, а определение возможных правовых сфер его вторжения. В этой связи более продуктивно уточнять пределы надзора по кругу правоотношений, на которых основана деятельность входящих в предмет надзора лиц.

Правовой характер прокурорского надзора заключается в юридической оценке деятельности поднадзорных лиц. Её может получить только юридически значимая поднадзорная деятельность, основанная на конкретных правоотношениях. В связи с этим необходимо уточнить предмет прокурорского

надзора по кругу правоотношений, на которых основана деятельность поднадзорных лиц. Этот предел, с одной стороны, выделяет деятельность, подпадающую под правовую оценку, с другой - из правоотношений, на которых она основана, определяет те, которые устанавливают пределы прокурорского надзора в рамках конкретной отрасли.

Пределы предмета надзора по кругу правоотношений определяются двумя способами: 1) путем прямого указания закона; 2) с помощью системного толкования норм действующего законодательства, регулирующего осуществление прокурорского надзора в рамках конкретной отрасли. Эти критерии могут применяться как совокупно, так и по отдельности.

Например, при установлении круга правоотношений, входящих в предмет прокурорского надзора в рамках отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, применительно к деятельности следователей и дознавателей законодатель определяет, что предметом надзора охватывается лишь процессуальная деятельность, т. е. только возникающая на основе уголовно-процессуальных отношений (ст. 37 УПК РФ). Другим примером служит подход, когда системное толкование норм, регулирующих реализацию надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, ограничивает пределы по кругу правоотношений наблюдением за деятельностью, основанной на регулятивных и охранительных правоотношениях, и исключает деятельность, базирующуюся на диспозитивных отношениях.

Определяя пределы надзора по кругу правоотношений, едва ли стоит исходить сугубо из отраслевой принадлежности правовых норм, поскольку в этом случае фактически происходит дублирование с одним из критериев первого предела (характером правовых институтов, регулирующих деятельность поднадзорных лиц). Акцент следует делать на специфике и содержании правоотношений.

Принципиальное значение при анализе правоотношений, на основе которых возникает деятельность поднадзорных органов и учреждений, имеют два момента: их состав - одним из участников правоотношения должно быть поднадзорное прокуратуре лицо и характер связи между его участниками -отсутствие равноправия. Первый признак вытекает из действия первого предела - уточнения предмета надзора по кругу субъектов. Второй - является результатом анализа содержания прокурорской деятельности. В предмет прокурорского надзора в этом случае должна включаться деятельность, основанная на правоотношениях, в которых:

Один из участников находится в зависимом или неравном по отношению к поднадзорному лицу положении;

Поднадзорные лица обладают возможностями по существенному ограничению правового положения иных участников правоотношения;

Эти возможности могут быть реализованы в обычном (неохранительном) порядке;

Применительно к этим правоотношениям не устанавливается судебный или иной исключительный порядок охраны и защиты.

Предложенные критерии - возможность существенного ограничения правового положения зависимых лиц в ходе обычной деятельности поднадзор-

ных органов и учреждений - вытекают из роли прокуратуры в обеспечении законности, а также провозглашенных правовых приоритетов. Признание содержанием законности обеспечение правового положения личности актуализирует прокурорский надзор в тех сферах общественной и государственной жизни, где существует потенциальная опасность умаления прав и свобод человека. К их числу относятся все виды публичной деятельности, предусматривающие любые виды ограничений правового положения личности, а также случаи, когда реализация конкретных правовых возможностей человека и гражданина зависит от усмотрения публичного лица или же это лицо обязано совершить определенные действия для предоставления или реализации гражданином конкретной правовой возможности в обычном порядке в ходе осуществления своих обязанностей.

Проиллюстрируем эти выводы на примере. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре в предмет прокурорского надзора входит деятельность органов управления и руководителей коммерческих организаций. По своему характеру она может быть различна и включать в себя хозяйственную, коммерческую, управленческую и иные виды деятельности. В свою очередь, юридически они могут быть основаны на гражданских, административных, трудовых и прочих правовых отношениях. С учетом первых двух пределов (по кругу лиц и актов) все виды указанной деятельности должны быть охвачены предметом прокурорского надзора. Однако на самом деле это не так. Используя третий критерий, в предмет прокурорского надзора будет включена только та деятельность, которая может получить правовую оценку, т. е. основанная на конкретных правоотношениях.

Статья 1 ГК РФ исключает из предмета прокурорского надзора наблюдение за гражданско-правовыми отношениями, предоставляя им исключительный судебный порядок защиты. К тому же этот вид деятельности согласно этой же статье исключает какое-либо зависимое положение участников, поскольку основывается на признании равенства участников и недопустимости произвольного вмешательства. В этой связи деятельность, основанная на этих правоотношениях, не будет входить в предмет прокурорского надзора. Поэтому из предмета надзора должна быть исключена коммерческая деятельность органов управления и руководителей коммерческих организаций. Оставшаяся деятельность по своей природе различна, так как основывается на различных правовых отношениях. Определять ее, уточняя пределы по отраслевому характеру правоотношений, возможно, но не продуктивно. Более правильно использовать предложенные критерии и сразу же выделить конкретные виды правоотношений, где один из субъектов является поднадзорным лицом и одновременно находится в приоритетном правовом положении по отношению к иным участникам правоотношения. В приводимом примере это будет деятельность, основанная на трудовых, административных и прочих правоотношениях, где одним из субъектов выступает орган управления или руководитель коммерческой организации, а вторым - любой зависимый субъект: работник, трудовой коллектив и т. п. Наблюдение за ней войдет в предмет прокурорского надзора. Аналогичный подход применим и к другим отраслям прокурорского надзора.

Предел по кругу правоотношений является самостоятельным, однако его применение носит вторичный характер по отношению к первым двум критериям. Его значение заключается в уточнении действия прокурорского надзора относительно предварительно определенного круга поднадзорных лиц и нормативно-правовых актов. Методологическая природа не позволяет использовать его в другом качестве. Применение этого критерия приобретает особую актуальность в условиях динамично развивающегося законодательства и дальнейшего государственно-правового реформирования, поскольку позволяет уточнять предмет надзорной деятельности в рамках традиционных отраслей даже в случае изменения характера правового регулирования деятельности поднадзорных лиц.

Приведенные пределы позволяют выделить следующие отрасли прокурорского надзора: за исполнением законов и законностью правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; исполнением законов судебными приставами.

Вместе с тем под эти критерии не подпадает прокурорская деятельность, направленная на обеспечение правового положения личности. В частности, прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Современная прокуратура осуществляет несколько видов деятельности, связанных с обеспечением правового положения личности. Обобщая существующие подходы, можно выделить два самостоятельных направления: прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и правозащитную прокурорскую деятельность. Указанные направления различаются по содержанию и формам реализации. Критериями выступают основная направленность правообеспечительной прокурорской деятельности и функции прокуратуры, через которые она реализуются.

Традиционно обеспечение правового положения личности состоит из охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. В общем виде охрана заключается в поддержании состояния беспрепятственного осуществления прав и свобод, в создании условий для их реализации. Защита, в свою очередь, представляет собой деятельность, возникающую при посягательстве на правовое положение личности и заключающуюся в восстановлении прежнего правомерного состояния.

Применительно к прокурорской деятельности охрана выражается в предупреждении возможного нарушения правового положения личности, наблюдении за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также готовности реагировать на возможное нарушение. В таком понимании эта деятельность входит в содержание прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, однако этим не исчерпывается. В свою очередь, защита нарушенных прав и свобод, осуществляемая различными средствами прокурорского реагирования, составляет правозащитное направление прокурорской деятельности. Она осуществляется как путем применения про-

курорско-надзорных средств, так и с помощью реализации иных восстановительных возможностей.

Подобное деление условно в силу того, что конкретное прокурорское производство может протекать как в форме охранительной, так и восстановительной деятельности, являться отражением реализации нескольких функций прокуратуры и предусматривать реализацию различных средств прокурорского реагирования. Однако если взять за основу направленность деятельности и форму ее осуществления, то возможно выделить деятельность прокурора, где главной задачей будет являться создание условий для реализации правового положения личности - прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и деятельность, направленную на защиту нарушенных прав личности - правозащитную деятельность прокурора. При этом первое направление будет реализовываться исключительно в форме прокурорского надзора, второе - в рамках всех функций прокуратуры. С учетом того, что прокурорский надзор является определяющей функцией прокуратуры, можно заключить, что правозащитная деятельность носит вторичный характер.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина образует два вида деятельности: самостоятельную отрасль и отдельные направления, связанные с обеспечением правового положения личности в рамках прочих отраслей прокурорского надзора.

Достаточно распространенной является позиция, согласно которой надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наряду с надзором за исполнением законов рассматривается в качестве составной части (подотрасли) «общего надзора».

Появление гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре - «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» - обусловило определение природы и места данной деятельности в структуре современного прокурорского надзора. По своему характеру данный вид прокурорской деятельности ближе всего стоит к надзору за соблюдением законов и законностью правовых актов, однако их объединение возможно только путем реанимирования такой категории, как «общий надзор». Вместе с тем утрата прокурорским надзором высшего и всеобъемлющего характера делает использование этого методологического приема недопустимым в современных условиях.

Признание обеспечения прав и свобод человека неотъемлемым элементом законности обусловливает обособление прокурорской деятельности, направленной на его достижение, на соответствующем уровне. Применительно к системе прокурорского надзора, основанной на отраслевом делении, это достигается путем выделения самостоятельной отрасли. Поэтому справедливым представляется суждение о том, что придание этой деятельности отраслевого характера обусловлено субъективными мотивами законодателя, приложенными к сложившейся национальной модели организации прокурорской деятельности.

При таком подходе ранее приведенная система критериев деления отраслей действует не в полной мере. Она совпадает лишь при уточнении общих пределов и по кругу лиц. Предел же по актам заменяется пределом по кругу источников, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. Хотя в

последнем случае он фактически совпадает с пределом по актам с надзором за соблюдением законов и законностью правовых актов, сам критерий, используемый законодателем, является иным.

Существует мнение, что поскольку соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет предмет всех отраслей прокурорского надзора, данная деятельность не может считаться самостоятельной отраслью, а представляет собой один из уровней (пределов) прокурорского надзора . В рамках каждой из отраслей можно выделить отдельный вид, связанный с обеспечением правового положения личности. Однако в данном случае соблюдение прав и свобод человека и гражданина осуществляется в определенных сферах общественных отношений в ходе деятельности конкретных поднадзорных лиц. Поэтому более правильно определять данную деятельность в качестве обеспечения правового положения личности в рамках отдельных отраслей.

В предмет отдельной отрасли прокурорского надзора - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - входит обеспечение тех прав и свобод, наблюдение за которыми не охватывается предметами иных отраслей. Надзор за их соблюдением является отраслевой задачей, а их наличие образует отдельный предмет. Фактическое содержание надзора заключается в наблюдении за соблюдением общего правового положения человека и гражданина, устанавливаемого общепринятыми международными нормами, ратифицированными международными договорами, Конституцией РФ и иными законами, действующими на территории РФ. Эта отрасль обладает отдельным инструментарием правовых средств, устанавливаемым ст. 27 Закона о прокуратуре. Предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельных отраслях выступает наблюдение за соблюдением специальных прав и свобод лиц, вовлеченных в деятельность поднадзорных органов и учреждений. В этом случае используются правовые средства, которыми располагает прокурор в рамках конкретных отраслей прокурорского надзора.

Таким образом, основываясь на отраслевом делении современной прокурорской деятельности и учитывая рассмотренные критерии, можно выделить самостоятельную отрасль прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Наличие нескольких направлений, связанных с обеспечением правового положения личности, позволяет некоторым ученым вести речь о реализации отечественной прокуратурой отдельной правообеспечительной или правозащитной функции .

Для того чтобы признать правообеспечительную или правозащитную деятельность в качестве отдельной функции, необходимо, чтобы они обладали единым содержанием и формой реализации. Как было показано выше, эти виды деятельности имеют неодинаковое правовое содержание и реализуются в рамках различных функций. Кроме того, специфика правозащитной (правообеспечительной) деятельности прокуратуры заключается в том, что она носит производный от прокурорского надзора характер. Поэтому ни правообес-печение, ни правозащита не являются теми видами деятельности, которые отражают сущностную природу современных прокурорских органов. В этой связи не стоит определять их в качестве отдельных функций современной

прокуратуры. В определенном смысле можно вести речь об осуществлении прокуратурой отдельного вида правообеспечительной деятельности, но только на уровне обобщающего понятия.

Наличие различных критериев при определении структуры и содержания современной прокурорской деятельности актуализирует вопрос о соотношении существующих отраслей прокурорского надзора. Ранее, как отмечалось выше, с учетом высшего и всеобъемлющего характера прокурорского надзора этот вопрос разрешался путем выстраивания пирамиды надзора. Основу пирамиды составлял общий надзор, носивший фундаментальный характер по отношению к иным отраслям, представлявшим собой фактическую специализацию общего надзора. При этом существовало мнение о преломлении одних отраслей в другие в ходе фактической прокурорской деятельности.

В настоящий момент ни одна из отраслей прокурорского надзора не может считаться определяющей, поскольку нет универсальных критериев их выделения, поэтому невозможно выстроить их иерархичную систему или определить принципы их взаимодействия. Это значит, что содержание прокурорского надзора в рамках одной отрасли не может определять таковое в рамках другой. В этой связи правовое регулирование прокурорской деятельности в рамках конкретных отраслей должно носить полностью самостоятельный характер, т.е. предмет, пределы и правовые средства надзора должны в каждом случае определяться исчерпывающим способом отдельно применительно к каждой отрасли прокурорского надзора.

Что же касается отраслевого преломления в ходе фактической деятельности, то преломляться и перетекать из одного направления в другое может конкретный вид прокурорской деятельности (отдельное производство или какая-нибудь иная фактическая деятельность). Отрасли, будучи абстрактными конструкциями, остаются так же, как и функции, неизменными, поскольку служат формами отражения указанных видов прокурорской деятельности. В этой связи вести речь о перетекании одной отрасли в другую не совсем корректно.

Литература

1. Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722-2002 гг.): история, события, люди. М., 2003.

2. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. М.: Проспект, 2006.

3. Конин Н.М. Административное право России. М.: Юристъ, 2004.

4. Контрольные органы и организации России: учеб. / под ред. А.П. Гуляева. М., 2000.

5. Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору в Российской Федерации: учеб. Курск: ГУ ИПП, 2000.

6. Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д: Ростовский ун-т, 1987.

7. Мелкумов В.Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе: Ир-фон, 1965.

8. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2000.

9. Прокурорский надзор: учеб. / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2009.

10. Прокурорский надзор: учеб. / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Норма, 2008.

11. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2003.

12. РябцевВ.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: Норма, 2006.

13. Шалумов М.С. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003.

&иссф.&.ационнме исследования.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ

v////////////////////////^^^^

Роль и значение прокурорского надзора в свете соблюдения законов в деятельности образовательного учреждения в системе гарантий обеспечения права на образование

у///////////////////////^^^^

С.В. НИКИФОРОВ, соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин

Российского нового университета;

А.А. ВОРОНОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры адвокатуры Российской академии адвокатуры и нотариата E-mail: [email protected]

Научная специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности

у//////////////////////////^^^^

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности образовательных учреждений как важнейшего элемента в комплексной системе обеспечения гарантий граждан на образование.

Ключевые слова и словосочетания: прокурорский надзор, образовательное учреждение, законность, правонарушение, гарантия.

Annotation. In article questions of realization of public prosecutor»s supervision of legality observance in activity of educational institutions, as major element in complex system of maintenance of guarantees of citizens on formation are considered.

Key words and word combinations: public prosecutor"s supervision, educational institution, legality, offense, guarantee.

Рецензент - A.M. Фактор, проректор Воронежского областного института повышения квалификации работников образования, кандидат юридических наук, доктор педагогических наук, профессор

^у///////////////////////////^^^^

Исследование проблем образовательной деятельности как одного из ведущих направлений государственной политики предполагает анализ ее содержания и установление границ этого специфического вида деятельности людей. Право на образование, на получение знаний, необходимых для жизни и продуктивной деятельности, всегда бышо естественной потребностью и естественным правом человека. Поэтому его можно рассматривать как элемент права на жизнь, права на развитие.

Сущность правового регулирования отношений по обеспечению прав граждан на образование в Российской Федерации можно определить следующими целями:

Подтверждение приоритетности действия Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права;

Признание основополагающей роли образования граждан в жизни общества;

&иссф&.ационяме исследование

Подтверждение ответственности государства за обеспечение права граждан Российской Федерации на получение качественного образования;

Стремление к совершенствованию правового регулирования;

Закрепление приоритета прав и свобод человека и гражданина в области образования.

Гарантированность государством права на образование зависит не только от способов организации финансирования образовательной системы, но и от таких объективных показателей эффективности этих систем, как:

Охват обеспечением правом на образование всего населения или только отдельных его социальных групп;

Предоставление обеспечения права во всех предусмотренных законом случаях нуждаемости человека в указанном праве;

Доступность реализации каждым права на образование и надежный механизм защиты в случае его нарушения.

Роль государства как раз и заключается в том, чтобы оптимально решать названные проблемы в современных условиях, ставя права человека на первое место. Также следует подчеркнуть, что создание эффективной системы обеспечения права на образование является неотъемлемым фактором развития всякого общества, особенно в условиях рыночных отношений.

Несмотря на то что Конституция РФ имеет на территории Российской Федерации прямое действие и права, предоставленные человеку или закрепленные и подтвержденные нормами Конституции РФ, не требуют дополнительного подтверждения, необходимость защиты конституционных прав и в том числе конституционного права на образование обусловлена самой правовой природой социальных прав человека.

Правам человека корреспондирует обязанность государства обеспечить реализацию этих прав, а также обязанность третьих лиц не препятствовать их осуществлению и нести ответственность в случае допущения нарушений субъективного права.

Важным элементом образовательной политики является развитие системы высшего профессионального образования, гарантирующего качественное, доступное образование.

Следует отметить, что вопрос об ответственности образовательного учреждения недостаточно урегулирован действующим законодательством об образовании.

Представляется, что слабое нормативно-правовое регулирование данного вопроса является одной из причин относительного отсутствия судебной практики по делам, связанным с привлечением образовательного учреждения к ответственности в соответствии с законодательством об образовании.

В связи с этим на фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности высшего профессионального образования, несомненно, возрастает значение государственного контроля и надзора в указанной сфере правовых отношений, определения места и роли прокуратуры, прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, за соблюдением конституционных прав и свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности российской прокуратуры в данной области.

На наш взгляд, сделать это возможно без больших материальных и временных вложений:

Внутри прокурорской системы;

Указанное в полной мере соответствует поставленной Президентом РФ задаче - повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению чиновниками законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению.

Названный процесс приобретает особую актуальность и значимость в связи с проводимой реформой образования.

Задачи модернизации образования должны решаться предельно аккуратно, реорганизация не должна становиться самоцелью.

Главное - это качество услуг, их доступность большинству граждан, реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране.

И потому мотивация сотрудников правоохранительных органов, и прежде всего прокуратуры, должна быть связана с качеством защиты прав и свобод граждан.

В настоящее время в России правовая (как и общая) идеология находится в стадии формирования. В государстве пока не сложилась правовая идеология как единое целое, как единая система правовых взглядов, принципов, требований, отвечающих потребностям всех слоев населения, социальных групп и отдельных людей. Отсюда и многочисленные проблемы, связанные с коллизиями нормотворчества.

&иссф^.аи,ионнме исследования.

Сложившееся положение негативно отражается на действующем законодательстве, обусловливает его нестабильность, противоречивость, неадекватность существующих законов сложившимся в государстве правоотношениям.

Данные факторы не могут не затрагивать и право, которое, как известно, является регулятором общественных отношений. Многие его аксиомы подлежат переоценке, а действующие нормы требуют осмысления и детальной переработки в соответствии с формирующимися правовыми идеалами общества. Переосмыслению подлежат также основополагающие руководящие начала российского права, в том числе прокурорского надзорно-охранительного.

Надзор за исполнением законов включает специфическое направление надзора за исполнением законодательства в сфере высшего профессионального образования, а выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Анализ состояния законности имеет целью информировать государственные органы и население о складывающемся правопорядке, эффективности контрольной политики, направлениях совершенствования законодательства и право -применительной практики, а в конечном счете имеет целью охрану законности как особого социального явления, являющегося основой правовой жизни страны, что в полной мере соответствует традициям демократических правовых государств информировать население о важнейших сторонах общественной жизни страны.

Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства распространяется на всей территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, подчиненная Генеральному прокурору РФ, действующая от имени Российской Федерации.

Основной целью прокурорской деятельности является полное устранение нарушений норм законов и способствующих им обстоятельств, уменьшение в последующем общего количества правонарушений, и, следовательно, укрепление законности.

Органы прокуратуры в своей деятельности независимы от федеральных органов исполнительной власти, от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Это позволяет прокурорам при осуществлении надзора действовать только в интересах и рамках закона, вне зависимости от решений иных государственных органов, их указаний, запретов и т.п.

Основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений в сфере образования, а также причин и условий, их порождающих, являются прокурорские проверки.

Как правило, такие проверки проводятся прокурорами в текущем (по поступившим сведениям, заявлениям, жалобам, информации о нарушениях образовательного законодательства) и в плановом режимах (по собственной инициативе или по указанию вышестоящих прокуроров).

При проведении надзорной проверки исполнения законов в сфере образования прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях выявления нарушений законов, а точнее - в целях подтверждения или опровержения поступившей информации о нарушении закона, поскольку во

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате

ШИРОКОВА А. - 2010 г.