Веприкова Е.Б.

Участие населения в решении вопросов местного значения как приоритет реформирования и фундамент дееспособности местного самоуправления

Идея непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения является ключевой для реформирования местного самоуправления, и проходит красной линией через весь текст ФЗ №131. Она находит свое отражение в понятии местного самоуправления, определяет структуру закона, предусматривает обязательность решения ключевых вопросов местного самоуправления через непосредственное волеизъявление населения и/или при его участии в принятии решений органами местного самоуправления.

В представленной ниже таблице можно сравнить содержание термина «местное самоуправление» в редакции 1995 года и в новой редакции.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995)

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003)

Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Принципиальное отличие новой трактовки состоит в изменении роли населения в осуществлении местного самоуправления через введение союза «и». Новое понимание местного самоуправления предполагает, прежде всего, деятельность самого населения, а не органов местного самоуправления. В редакции 1995 года деятельность по решению вопросов местного значения могла осуществляться населением или органами МСУ на альтернативной основе, поэтому в практической деятельности муниципальных образований основную роль играли органы местного самоуправления, а не население, роль которого сводилась преимущественно к участию в избирательном процессе (при повсеместно низкой явке на местных выборах). Введение в определение местного самоуправления союза «и» предполагает совместное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, где органы власти организуют и обеспечивают условия для активного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Исходя из новой трактовки самой сути местного самоуправления, отраженной в его определении, должен измениться принципиальный подход к моделированию деятельности муниципального образования по решению вопросов местного значения. Создавая организационный механизм этой деятельности необходимо первоначально определить, что население и/или создаваемые им организации могут «взять на себя» в решении вопросов местного значения (определяя также условия и механизмы, обеспечивающие возможность такой деятельности) и только потом определять задачи органов местного самоуправления в решении этих вопросов. В этом случае население и органы местного самоуправления станут партнерами в решении задач развития муниципального образования, где власть сотрудничает с гражданским обществом, не подменяя его. Органы местного самоуправления перейдут от прямого исполнения к управлению процессами, организуя и стимулируя самодеятельные организации (как некоммерческие, так и коммерческие) в их активности по решению вопросов местного значения. Такой подход является не только новацией 131 ФЗ, но и принципиальным направлением всего процесса реформирования системы публичной власти в России, составной частью которого является реформирование местного самоуправления.

Структура новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также отражает приоритетность участия населения в местном самоуправлении. В законе редакции 1995 года сначала шла глава III «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», а лишь потом глава IV «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления». Такая структура подчеркивала приоритет органов МСУ над деятельностью населения. В новой редакции закона вначале регламентируется участие населения в местном самоуправлении (гл. V «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления») и только потом прописываются нормы, определяющие деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (гл.VI). То есть, налицо изменение приоритетов в осуществлении местного самоуправления - вначале самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и только в дополнение к ней деятельность органов местного самоуправления.

Само содержание V главы ФЗ № 131 еще более усиливает целевую установку реформы. Значительно расширился перечень форм участия населения в местном самоуправлении (по отношению к редакции 1995 г.), введены нормы защищающие права жителей на участие в местном самоуправлении, которые особенно актуальны в случае отсутствии желания у органов МСУ привлекать население к своей деятельности.

Содержащиеся в главе V формы, можно разделить на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в деятельности органов местного самоуправления. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления можно отнести: формы прямого волеизъявления (референдум, выборы, голосования по отзыву и по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования, сход) и формы осуществления инициатив граждан по вопросам местного самоуправления (в главе V описана только одна форма - ТОС, но ст. 33 предусматривает возможность расширения этих форм). К прописанным в законе формам участия населения в решении вопросов местного значения органами местного самоуправления относятся: правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос, обращения граждан. Органы местного самоуправления, поддерживая и стимулируя активность населения, получат возможность опереться на мнение жителей при принятии решений и, таким образом, повысить их эффективность, расширить ресурсную базу и социальную поддержку своей деятельности.

Особую роль в деятельности органов местного самоуправления должны сыграть публичные слушания. Это связано с обязательностью их проведения при рассмотрении: проекта Устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав; проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и программ развития муниципального образования; вопросов о преобразовании муниципального образования (п.3, ст. 28, ФЗ № 131). Перечисленные вопросы не только являются ключевыми для любого муниципального образования, их рассмотрение носит регулярный характер (например, бюджет, программы и планы). Это означает, что обязанность по их организации ложится на органы местного самоуправления, а регулярность проведения предполагает разработку отлаженного механизма позволяющего обеспечивать деятельное участие населения в обсуждении этих вопросов. Необходимость закрепления правовых норм в Уставе и/или в специальном нормативном правовом акте означает необходимость выработки единой процедуры, не зависимо от инициатора, рассматриваемого вопроса и степени активности населения. Вступление в действие 1 января 2006 г. всех требований ст.28, потребует повсеместного проведения публичных слушаний по обязательным вопросам, и в порядке реализации инициативы населения и органов местного самоуправления. Следовательно, разработка, апробация, и принятие нормативных правовых актов по участию населения в публичных слушаниях и в других формах осуществления местного самоуправления является актуальной для переходного периода. При этом необходимо предусмотреть необходимость просветительской и организационной работы по привлечению населения к участию в этих формах местного самоуправления.

Однако органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований нередко упускают из вида это направление деятельности по решению задач реформирования местного самоуправления. Например, в программе реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае (принятой Законодательной Думой 25.02.2004 г., № 1091) даже нет раздела связанного с привлечением населения к участию в местном самоуправлении, что является серьезным упущением, так как игнорируется один из приоритетов реформы местного самоуправления. В результате, программа не предусматривает содействия муниципальным образованиям в решении этой непростой проблемы, и не ориентирует органы местного самоуправления на самостоятельную деятельность по привлечению к участию в реформировании и в осуществлении местного самоуправления жителей муниципальных образований. Нередко можно отметить стремление органов местного самоуправления максимально оттянуть решение этих вопросов (даже при наличие инициативы со стороны населения) и/ или формализировать (ограничить) и имитировать активность населения.

Неконструктивная позиция органов местного самоуправления по привлечению населения к своей деятельности и к решению вопросов местного значения основывается скорее на страхе продемонстрировать свою некомпетентность, нежелании «подставлять себя» под критику и тому подобное, а не на трезвом анализе всех за и против. Органам местного самоуправления активность населения жизненно необходима, так как она не только позволяет повысить эффективность собственной деятельности (за счет постоянной обратной связи и учета потребностей своих жителей), но и обеспечивает возможность качественного решения вопросов местного значения. Только объединяя ресурсы всего местного сообщества, выступая его лидером и организатором, органы местного самоуправления способны обеспечить устойчивое развитие своей территории, повысить социальную активность и ответственность населения, разрешить внутренние конфликты, обеспечить исполняемость собственных решений, оптимизировать использование бюджетных средств и защитить права местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Все перечисленное и есть организация дееспособной местной власти.

У местного самоуправления есть особая историческая миссия - преодолеть отчуждение между обществом и властью, так как именно на местном уровне их интересы тесно переплетены и максимально сближены. Местное самоуправление, с одной стороны, является уровнем публичной власти, а с другой - институтом гражданского общества. Поэтому, именно местное самоуправление является фундаментом демократического общества, и, в этом качестве, основой конституционного строя Российской Федерации. Только на местном уровне возможна прямая демократия как постоянно действующий процесс и развитая демократия участия, позволяющая привлекать к решению актуальных проблем интеллектуальный потенциал и другие ресурсы населения. Поэтому, привлечение населения к местному самоуправлению является не только способом реализовать нормы закона и обеспечить дееспособность местного самоуправления, но фундаментальным условием устойчивости всей системы публичной власти в Российской Федерации, реализации норм Конституции России и жизнеспособности ее демократического устройства.

Поэтому, реализация ФЗ №131 обязательно предусматривает привлечение населения к местному самоуправлению. Для предварения в жизнь этой ключевой идеи реформы необходимо уже на переходном этапе начать воплощать идеологию реформы, а не тратить усилия на создание нежизнеспособных схем и механизмов, построенных по принципу: «Трудно проводить реформирование, ничего не меняя, но мы будем стараться!».

Представляется, что потребуется провести в жизнь ряд мер минимально необходимых для привлечения населения, а именно:

1. Обеспечить ускоренную разработку и принятие муниципальных нормативно-правовых актов по реализации гл.V ФЗ №131.

2. Организовать информирование и популяризацию среди населения идей местного самоуправления, разъяснение основных положений реформы, прав и возможностей по участию в местном самоуправлении.

3. При разработке организационных механизмов решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях предусматривать возможности непосредственного их решения населением и создавать механизмы по привлечению населения к осуществлению местного самоуправления (муниципальный заказ, муниципальный грант и др.)

4. Содействовать становлению организаций граждан, ориентированных на решение проблем местного сообщества (некоммерческие организации) и стимулировать гражданскую активность и ответственность.

Эти и другие меры могут войти в содержание программы реформирования местного самоуправления, обязательным разделом которой должен быть раздел о привлечении населения к местному самоуправлению и его реформированию.

Введение.

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном действии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Местное самоуправление, с учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления – не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться.

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова «местное самоуправление» в качестве официального юридического термина появились в 1990 году в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Таких конституционных гарантий местного самоуправления нет в законодательстве ни одного государства мира. Их больший объем и глубину, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления специально зафиксировал Конституционный Суд Российской Федерации.

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны. Естественно, что конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.

Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

Местная власть должна быть под законом, а не под государством. Действия местной власти - в пределах ее ответственности. Решая проблемы населения по собственному усмотрению, эффективная местная власть делает это в интересах местных жителей, а не абстрактного государства, его центральных и региональных властей: у них другие проблемы - и по содержанию, и по масштабам.

Таким образом, видно, что местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой.

Целью данной курсовой работы является ознакомиться с деятельностью и организацией местной публичной власти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления. При изучении темы курсовой работы были использованы различные источники. Прежде всего, были рассмотрены законы, обладающие различной юридической силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а также было использовано законодательство советского периода, ныне утратившее свое действие и прочая аналитическая литература.

1. Местное самоуправление.

1.1. История развития местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельную власть, и берущая под свою ответственность решение населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нём имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определённой системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов. Местное самоуправление – составная часть демократии, в связи, с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже Конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе ещё в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. Пи этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определённое противоречие и что местное общество – это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

1) Англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют свою власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2) Французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3) Германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своём уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного самоуправления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII – XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под его контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми, нередко возникали разногласия. Социалистическое государство ужесточило местное самоуправление, установив жёсткую централизованную систему управления .

Местное самоуправление в России уже в конце XIX века получило значительное развитие. В стране сформировалась определённая система определения форм самоуправления, представленная в соответствующих органах и лицах. Она отражала специфическую социальную структуру российского общества и носила разноплановый характер.

Так потомственные дворяне каждой губернии образовывали дворянское общество, органами управления которой были:

1) губернские уездные дворянские собрания;

2) губернский и уездный предводители дворянства;

3) дворянское депутатское собрание;

4) уездные дворянские опеки.

Эти органы были призваны способствовать реализации сословных интересов дворян.

Купцы составляли купеческое сообщество с правом юридического лица. Управление этим обществом осуществлялось, прежде всего, на уровне купеческих управ, в состав которых входили: купеческие старосты и их заместители, избираемые всем купеческим обществом. Обязанности управ сводились к следующему: составление и учёт всех купцов, принадлежащих этому сословию; распределение и сбор налогов, взимаемых с купеческого сословия; выдача удостоверений для получения паспортов и решение иных дел, связанных с нуждами купеческого общества.

Мещане каждого города составляли особое мещанское общество. Управление им осуществлялось мещанским старостой и его помощниками (десятскими), избираемыми на 3-летний срок и утверждаемыми губернатором. Лишь после этого учреждались мещанские управы, служившие коллегиальными органами самоуправления. В некоторых городах (Нижнем Новгороде, Пензе) и губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Ковенской) создались особые мещанские депутатские собрания, формируемые выборным путём.

В сельской местности действовало крестьянское самоуправление. Его органами являлись: сельский сход и сельский староста. Участниками сельского схода были не все крестьяне, а лишь представители крестьянских семейств (старшие по возрасту). Прав участия в сельских сходах были лишены лица, привлекаемые к судебной ответственности; находящиеся под полицейским надзором, а также жители, лишённые сходом права присутствовать на его собраниях.

Решения на сходах принимались простым большинством голосов.

В компетенцию сходов входило решение следующих задач:

1. замена общинного землевладения подворным;

2. передел земли между сельскими жителями;

3. установление сборов и податей;

4. принятие решения о выдворении с территорий сельской местности, подведомственной сельскому сходу, лиц, запятнавших свою репутацию, и т. п.

Всё это свидетельствует о том, как были чётко само организованы вышеназванные социальные группы и сословия в России.

Вышеуказанные формы самоуправления являлись разновидностями так называемого земского самоуправления. Они действовали на основе положений 1864 и 1890 гг.

Земское самоуправление было призвано обеспечивать реализацию местных интересов в хозяйственной сфере жизни населения. Этим и определялись его характерные черты, которые сводились к следующему.

Во-первых, земские органы, как общественные учреждения не обладали властными функциями. В случае же необходимости применения государственного принуждения при осуществлении своих полномочий они были в праве обращаться за содействием к властным структурам государства. Позднее положением 1890 г. им были предоставлены властные полномочия по вопросам местного значения.

Во-вторых, земские органы самоуправления сохраняли свою независимость от государственных структур.

В-третьих, в случае злоупотреблений со стороны земских органов самоуправления, ущемления ими интересов местных жителей последние в праве были предъявить им гражданский иск в судебном порядке на общем основании.

Основанием функционирования местных сообществ служили и обособленность их интересов. Там, где изначальной административно-территориальной единицей была община, действовало общинное самоуправление. Оно призвано было обеспечить потребности и учёт хозяйственной специфики каждого отдельного селения на государственном уровне.

В провинциях и областях создавались и функционировали более высокие формы местного самоуправления. Причём необходимость муниципального и областного самоуправления обуславливалась различиями бытовых, исторических, этнографических и иных условий регионов России .

От 6 февраля 1918 г. Циркуляром Наркомата внутренних дел были распущены городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления (кстати, являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов» . Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчёты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Партийное руководство Советами всех уровней осуществлялось по следующим основным направлениям:

1. разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

2. руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

3. контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Кроме того, местные Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов.

В конце 80-х и в начале 90-х годов (в связи с «Перестройкой») были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию системы местного самоуправления, в числе которых нечёткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемыми органами Местного самоуправления обязанностям, удалённость органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы; соответствующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по состоянию на 1 августа 2003 г. прошёл во втором чтении в Государственной Думе.

1.2. Основные теории местного самоуправления.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.

Среди зарубежных учёных большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как А.В. Васильчиков, В.П. Безобразов, К.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайлов, Н.И. Лазаревский и др.

Учёные использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Н.И. Лазаревский считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Г.С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие трёх теорий самоуправления: хозяйственной и общественной; государственной; политической.

В.И. Фадеев называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины была разработана немецкими учёными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В до государственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

На смену этой теории пришла общественная (или общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Её сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Однако нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Данные вопросы (местные налоги, здравоохранение, образование, культура, дорожное благоустройство и т.д.) представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Государственная теория самоуправления была разработана выдающимися немецкими учёными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создаётся и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов. Только местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

Согласно политическому направлению общей государственной теории местного самоуправления, созданному Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягчённой формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нём должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Л. Штейн сформировал второе основное направление этой теории – юридическое. Он считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения.

Современные зарубежные учёные трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Согласно теории дуализма муниципального управления муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности будет благосостояние жителей коммуны.

Основные теории местного самоуправления:

1. теория свободной общины - естественная корпорация, по существу независимая от государства;

2. общественная теория местного самоуправления - самоуправление есть заведование делами местного хозяйства;

3. юридическое направление - самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения;

4. государственная теория самоуправления - самоуправление есть государственное управление;

5. политическое направление - самоуправление осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно;

6. теория дуализма муниципального управления - муниципальные органы, выходят за рамки местных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации;

7. теория социального обслуживания (основная задача муниципалитета) - предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

1. местное самоуправление в пределах своих полномочии самостоятельно;

2. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

3. местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

4. местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

5. структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

6. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие суть, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

1. управление муниципальной собственностью;

2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3. установление местных налогов и сборов;

4. осуществление охраны общественного порядка;

5. иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

1. право на судебную защиту;

2. право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, городских, сельских поселениях и иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях осуществления конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же равный доступ к муниципальной службе. Они в праве обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а так же возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы гражданского права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определённым основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основные положения направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включающая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Становление органов местного самоуправления проходит с определёнными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

3. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации.

Несмотря на то, что общие принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

До сох пор мы сталкиваемся с фактами несоответствия Конституции Российской Федерации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не инициируется процесс проведения в соответствие с Конституцией и федеральных законов, затрагивающих права местного самоуправления.

Особую озабоченность вызывают отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, попытки возврата к централизованно-бюрократическим формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городских, сельских поселениях и на других территориях, а так же конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Со стороны федеральных и региональных органов не предпринимается необходимых условий по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, муниципального землепользования, материального и финансового обеспечения, выполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей, компенсацию местному самоуправлению расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти. Особую значимость в обеспечении нормального функционирования органов местного самоуправления имеет проблема реализации прав населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это прежде всего обусловлено тем, что муниципальная собственность образует основу местного самоуправления и распоряжение ею не может не находиться в ведении населения и тех органов, которые непосредственно олицетворяют его интересы. Отсюда само собой понятно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться с согласия только выборного органа местного самоуправления.

Несмотря на необходимость такого подхода к муниципальной собственности, которой юридически гарантируется равная защита с государственной и частной, государство в лице своих властных структур продолжает обращаться с ней как со своей.

Поэтому представляется необходимым закрепление на законодательном уровне разграничения объектов государственной и муниципальной собственности. До решения же этого вопроса надо приостановить реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, местной промышленности и других традиционно составляющих основу муниципальной собственности.

Принципиальное значение в реализации этих функций местного самоуправления имеет правовое урегулирование муниципальных земель. Правовое закрепление разделения земель по характеру и уровню собственности – на государственные федеральные, государственные субъектов Российской Федерации и муниципальные земли, наделения городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введения дифференцированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит Местному самоуправлению действительно обеспечивать самостоятельное решение населением многих вопросов местного значения.

Не получил до сих пор в законодательстве адекватного решения и вопрос местных бюджетов. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь, если в настоящее время сохраняется практика максимального аккумулирования финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах Российской Федерации, наличествует огромный дефицит местных бюджетов? Дело усугубляется тем, что в ряде субъектов Российской Федерации принимаются неконституционные решения о ликвидаций бюджетов городов и сельских территорий, что фактически означает ликвидацию в них местного самоуправления. Весьма отрицательно сказываются на деятельности органов местного самоуправления и установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты, что приводит, что приводит к дотационности многих раннее бездотационных бюджетов. Властные предписания (решения) федеральных органов и органов субъектов федерации, адресуемых местному самоуправлению неподкреплённых финансовыми средствами бюджетов – продолжающаяся практика принудительного изъятия средств из местных бюджетов.

В этой связи настоятельной необходимостью является внедрение практики формирования бюджетов «снизу вверх», разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе чёткого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, создание региональных фондов поддержки территорий, обеспечение уровня закреплённых местных бюджетов до 70% их доходной части, как это вытекает из Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Нельзя сказать, что во многом эффективность местного самоуправления напрямую связана с проводимой в стране налоговой политикой. Как отмечалось на парламентских слушаниях в Государственной Думе, по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации и по сей день мы имеем дело с несовершенством осуществляемой в федерации налоговой политики, «которая не видит в налогоплательщике – жителе города и села – основу местного самоуправления и не стимулирует экономическое развитие территорий».

Реформирование налоговой политики предполагает решение следующих задач, связанных с проблемами развития местных сообществ и местного самоуправления:

1. закрепление за городскими и сельскими поселениями собственных независимых финансов и собственности, свободное распоряжение ими в соответствии с волеизъявлением народа;

2. радикальное изменение кредитно-финансового, бюджетного и налогового законодательства и прежде всего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основах налоговой системы Российской Федерации»;

3. создание реальных гарантий реализации конституционного права местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов;

4. освобождение муниципальных предприятий на определённый срок от государственных налогов;

5. предоставление налоговых льгот муниципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций, вкладываемых в их развитие;

6. оставление части налогов, поступающих от предприятий, в распоряжение органов местного самоуправления с последующим целевым направлением их на строительство и эксплуатацию объектов социального и культурно-бытового назначения;

7. закрепление за местными бюджетами налогов на землю, с земельных операций, на недвижимость, на дороги, доходов от реализации лицензий, административного штрафа, части подоходного налога;

8. создание широкой сети муниципальных банков, соучредители которых в лице органов местного самоуправления, муниципальных предприятий имели бы возможность вовлечь в хозяйственный оборот муниципальную собственность, муниципальные земли, средства населения.

В сфере территориальной организации местного самоуправления необходимо предпринять следующие меры, которые бы способствовали реализации назначения органов местного самоуправления:

1. изменение административно-территориального устройства (деления), сложившегося ещё в тридцатые годы и являющегося сегодня тормозом развития местного самоуправления;

2. распространение полномочий органов местного самоуправления на территориях всех без исключения городских и сельских поселений;

3. недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения соответствующих территорий;

4. установление соподчинённости территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня;

5. создание механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий.

Говоря об обеспеченности местным самоуправлением права самостоятельного решения вопросов местного значения, Важно подчеркнуть, что достижение этой цели неизбежно предполагает реализацию права населения самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления. И здесь недопустимо вмешательство государственных структур в этот процесс. Наделение же органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть осуществлено только на основе закона и при условии передачи для их реализации необходимых материальных и финансовых ресурсов.

К сожалению, приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования. А посему для неё не существует прав местного самоуправления, тем более её автономии.

Актуальное значение в контексте реализации функций местного самоуправления имеют вопросы его судебно правовой защиты.

Конституционные положения, гарантирующие местному самоуправлению защиту от нарушений его прав со стороны государственных органов и должностных лиц, нуждаются в нормативно-правовой конкретизации. Принятие соответствующих нормативно-правовых актов, определяющих подведомственность судам дел по спорам о правах местного самоуправления и устанавливающих порядок защиты его прав, оказало бы мощное воздействие на укрепление правового статуса органов местного самоуправления.

Немаловажным подспорьем в обеспечении автономного существования является систематическое обобщение судебной практики по делам о правах местного самоуправления, включая проведение специальных совещаний судей, введение специализации судей в рамках существующей судебной системы по вопросам судебно-правовоё защиты прав местного самоуправления, установление статистической отчётности по судебным делам, касающимся вопросов местного самоуправления.

Но главным всё же остаётся законодательное регулирование местного самоуправления, совершенствование действующего законодательства. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении. В значительной части вступило в противоречие с духом и буквой Конституции Российской Федерации.

Всё это свидетельствует о том, что местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в стадии становления. Предстоит разработать и реализовать целый комплекс правовых и организационных мер по созданию в стране подлинно демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления.

Заключение.

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику ¾ народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра, поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Например, практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по-прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции - выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит - власть, всё равно, сделает по-своему». В-третьих, - правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. Не смотря на то, что такие мероприятия не потребовалось бы тратить денежные средства местных бюджетов, поскольку их можно было приурочить к каким-либо из систематически проходящим федеральным выборам. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования (в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава.

Крайне необходимо проводить пропаганду среди населения правовых положений о местном самоуправлении через средства массовой информации; встречи с населением; через издание соответствующих брошюр, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления, и наконец, в целях формирования человека нового менталитета, через введение в школьную программу предмета основ государства и права курса «местное самоуправление». Тогда, возможно, заработают «мёртвые» в настоящее время статьи муниципального законодательства о правотворческой инициативе населения по вопросам местной жизни, о территориальном общественном самоуправлении и о местных референдумах и собраниях (сходах) граждан.

Практика организации местного самоуправления на местах выявила, на мой взгляд, ещё одну негативную тенденцию, не позволяющую наиболее полно отражать интересы всех слоёв населения муниципального образования при формировании представительных органов местного самоуправления.

Эффективность деятельности представительного органа в значительной степени определяется численностью его состава. Общий подход в данном случае формируется следующим образом: «Численность представительного органа местного самоуправления должна быть достаточно большой, чтобы быть демократичной и достаточно малой, чтобы быть эффективной». «Оптимальная численность», может быть определена только в процессе деятельности конкретных органов местного самоуправления.

Можно отметить в русле начатого разговора и ещё ряд проблем связанных, например, с реальным осуществлением принципов гласности, открытости в работе органов и должностных лиц местного самоуправления; их подотчётности и ответственности перед населением муниципальных образований. Все эти и другие моменты с неизбежностью будут появляться, и исчезать в ходе становления, развития и подлинного утверждения идей и положений местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Древнекитайский мыслитель Конфуций, верно, подметил, что «начав учиться, узнаёшь о собственном несовершенстве». И поэтому становиться понятным, что реальная, продуктивная и эффективная работа всей системы местного самоуправления возможна только при развитой инициативе жителей муниципальных образований, их самоорганизации, осознания ими своих прав и интересов, их заинтересованности в решении вопросов местного значения.

Список использованных источников.

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ от 7 сентября 1998 г., N 36, ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации.

3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст.1695.

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

7. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

8. Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова. ¾ М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА×М, 1999 г.

9. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997 г.

10. В.Г. Стрекозов, Ю.Д. Казанчеев. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М.: Былина, 1995 г.

11. Муниципальное право: вопросы и ответы./ Под редакцией профессора А.И. Коваленко. ¾ М: Новый юрист, 1998 г.

12. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. – 4-е изд., испр. и доп. – М.: ИД Юриспруденция, 2004. – 144 с. (Серия «Подготовка к экзамену»).

13. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. – 2-е изд. Испр. И доп. – М.: Юриспруденция, 2000. – 352 с.

14. Учебное издание О.Е. Кутафит, В.И. Фадеев «Муниципальное право Российской Федерации» Москва: Юристъ, 1997г. – 428 с.

15. М. В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации» 4-е издание Издательство НОРМА Москва 2003 г. 801 с.

16. А. И. Коваленко Учебное издание «Конституционное право России» Москва: Право и Закон. 1997 г. – 208 с.

М. В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации» СС. 759 – 760.

А. И. Коваленко «Конституционное право России» 1997 г. СС. 182 - 184

В.И. Ленин. Избранные сочинения, т.7. Москва. 1986 г. с. 332

М. В. Баглай "Конституционное право Российской Федерации" СС.761 - 764

Статьи закона, основные положения, которых на данный момент не используются в деятельности местного самоуправления ни населением, ни органами муниципального образования.

В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Закон об организации местного самоуправления определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Основная цель организации местного самоуправления - широкое привлечение местного населения к самостоятельному решению вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что современная организация местного самоуправления создается в нашей стране не на пустом месте. Впервые местное самоуправление было сформировано в ходе реализации городских реформ Петра I (1699-1702). Принципиальные начала городского самоуправления были закреплены в Грамоте Екатерины II на права и выгоды городам Российской империи (1785) и получили дальнейшее развитие в Городовом положении (1870). Самоуправление, осуществлявшееся традиционно в России на уровне сельских общин, получило законодательное оформление при проведении земской реформы. В Положении о губернских и уездных земских учреждениях (1864) достаточно последовательно реализовывалась идея решения населением задач губернского и уездного значения, однако местное самоуправление не было создано на низовом уровне - волости, а потому не достигло в конечном итоге своей цели. Конституция РСФСР

1918 г., закрепившая полновластие Советов как органов государственной власти на всех уровнях, вплоть до села и поселка, разрушила по существу систему российского самоуправления.

Существенный вклад в возрождение местного самоуправления, регламентацию его сущности, организационных форм и полномочий внесли Конституция РФ 1993 г., Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне утратил силу), от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Закон об организации местного самоуправления.

В нормах Конституции и указанных федеральных законах содержатся положения, закрепляющие основы статуса местного самоуправления: самостоятельность органов местного самоуправления; невключение их в систему органов государственной власти; обеспечение местным самоуправлением решающей роли населения в решении вопросов местного значения, руководства муниципальной собственностью; осуществление самоуправления через местные референдумы, выборы, а также через муниципальные органы; самостоятельность в определении структуры своих органов; учет мнения населения при изменении границ муниципальных территорий.

Система местного самоуправления включает в себя законодательную регламентацию:

• - определения территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;
• - формирования механизма местного самоуправления; закрепление принципов местного самоуправления; полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления; гарантий осуществления местного самоуправления.

В соответствии с Законом об организации местного самоуправления его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований: городские, сельские поселковые, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Основными разновидностями местного самоуправления могут быть органы, образуемые:

• - в городских и сельских поселениях;
• - частях указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т.п.);
• - совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа - волости, сельсоветы и т.д.).

Эти виды территорий, отличающиеся во многом от официальных административно-территориальных образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения, в частности непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Подобные вопросы могут быть решены как в рамках городов, районов, населенных пунктов, так и внутри и вне пределов этих территорий, но в складывающихся муниципальных образованиях.

Механизм местного самоуправления, представляющий собой организационные формы и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством. Так, Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) установила, что местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления. Формы и методы местного самоуправления конкретизированы в Законе об организации местного самоуправления, законодательных актах субъектов РФ, а также в уставах соответствующих муниципальных образований. Механизм местного самоуправления включает в себя: органы и должностные лица местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан; территориальное общественное самоуправление.

К органам и должностным лицам местного самоуправления относятся прежде всего выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица. Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством обращений граждан в органы местного самоуправления. Важно отметить, что законодательством субъектов РФ установлены правила: решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования; проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизо- вываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, дворов, домов). С учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов т.п.).

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

• - организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;
• - формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

многообразие организационных форм местного самоуправления;

• - самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;
• - возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;
• - обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

Для формирования и деятельности органов местного самоуправления важное значение имеют решения Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» определен механизм решения вопросов о сроках выборов в органы местного самоуправления в переходном периоде их становления; в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» решены вопросы соотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти. Принципиальный характер носят положения этого решения о том, что не могут быть созданы органы власти на территориях, не имеющих согласно Конституции (устава) субъекта РФ статуса административно-территориальной единицы и др.

Проблема участия граждан в решении вопросов местного значения является ключевой в системе местного самоуправления. Это обусловлено уже тем, что местное самоуправление и есть право и способность граждан решать эти вопросы, следовательно, степень и качество реализации самоуправления прямо и непосредственно связана с тем, как и насколько население участвует в решении общественных задач на местном уровне.

Проблема эта ставилась и решалась всегда, но по-разному. В первобытном обществе – через механизм клановых обычаев, традиций, затем – через административно-формализованные процедуры. Особенно ярко последнее проявлялось в советской модели местного самоуправления.

В современной России на нормативном уровне определены основные формы участия граждан в решении вопросов местного значения: местные выборы, участие в собраниях, сходах, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и т.д. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года не только определяет, но и расширяет разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

1. Местный референдум. В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: по инициативе граждан, или по инициативе избирательных, общественных объединений, или по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

2. Муниципальные выборы. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования. В некоторых случаях муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем , которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в целях получения согласия населения на эти изменения. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

4. Сход граждан . В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

5. Правотворческая инициатива граждан. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

6.Территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

7. Публичные слушания . Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

8. Собрание граждан. Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

9. Конференция граждан (собрание делегатов). В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

10. Опрос граждан. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

11. Обращения граждан в органы местного самоуправления . Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Возможны и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Это могут быть демонстрации, пикеты, митинги и т.д. В любом случае они должны основываться на принципах законности и добровольности.

Как видим, в новом законе перечень и возможности форм участия населения в управлении муниципальным образованием существенно расширены. Причем закон прямо указывает, что государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Проблемы участия граждан в решении вопросов местного значения . Полноценная реализация этих и других форм участия граждан сдерживается явно устаревшим и неэффективным механизмом административно-формализованного привлечения людей в сферу местного самоуправления. В итоге и само местное самоуправление превращается в фикцию, становится лишь ширмой для реализации интересов корпоративных и властных структур.

Почему так происходит? Население недостаточно просвещено? Исторически пассивно? Плохо организовано? Непрофессиональные чиновники (руководители)?

Все эти проблемы имеют место, но они не основные. Главная причина, по нашему мнению, заключается в том, что у граждан просто нет реального интереса участвовать в решении вопросов местного значения. Известно, что именно интересы определяют мотивацию и, соответственно, поведение человека. Роль интересов как инструмента управления резко возрастает в условиях современного общества, где формируется партнерский тип отношений, в том числе в сфере местного самоуправления. Партнерский тип управления приходит на смену административно-формализованному типу и предполагает формирование таких управленческих отношений, где и субъект и объект управления строят отношения на принципах добровольности и взаимной выгоды.

Интересы, как известно, объективно определяются теми реальными условиями жизнедеятельности, в которых находится тот или иной субъект. В нашем случае отсутствие реального интереса участвовать в решении вопросов местного значения означает, что граждане прекрасно понимают, что от степени их участия в решении вопросов местного самоуправления их условия жизнедеятельности никак не зависят. Это больше зависит от властных структур, регулирующих социальные отношения и финансовые процессы.

Поэтому граждане если и участвуют в системе местного самоуправления, то либо на уровне энтузиастов-одиночек, либо через формально-административное принуждение, либо в рамках давно сложившихся традиций. Даже если это участие будет массовым и даже активным, оно не будет эффективным, поскольку это участие напоминает скорее массовку статистов, чем деятельность заинтересованных лиц. Природа участия больше носит характер мероприятия, спектакля, а не формы выражения и защиты своих местных интересов.

Критерии оценки участия тоже носят чисто формальный характер: количественные – явка, численность граждан в рамках той или иной формы участия в решении ВМЗ; качественные – единство мнений, отсутствие острых противоречий, скандалов и т.п. Какие свои интересы граждане выразили или защитили и, самое главное, как это сказалось или скажется на их реальных условиях жизни – эти критерии оценки априори остаются вне анализа.

Поскольку материальные и духовные интересы населения в любом случае остаются, то реализуются они в этих условиях не через активную и реальную деятельность граждан, а через аппаратную работу, лоббирование местными руководителями интересов своих территорий во властных структурах для получения дополнительных льгот, субсидий, иных преференций.

В дореволюционной России и в Советском Союзе эта система была достаточно дееспособной. Но сегодня, в условиях рыночного общества, она не обеспечивает эффективное функционирование местного самоуправления.

Таким образом, основная причина неэффективного участия граждан в решении вопросов местного значения заключается в том, что у них просто отсутствует реальный интерес делать это. На простом языке это означает, что они не видят связи между их работой в сфере местного самоуправления и реальным решением своих местных проблем. Используемые сегодня многочисленные (пусть даже профессионально!) методы привлечения людей принципиально проблему не решат.

Причем важно отметить, что основную массу населения такая ситуация вполне устраивает. За тебя твои вопросы кто-то решает (от президента страны до главы сельской администрации), а ты лишь пассивно принимаешь это, либо «активно» проявляешь себя либо в виде помощника (в лучшем случае), либо в виде критика, жалобщика, потребителя иждивенческого типа (в худшем случае). Это устраивает и значительную часть традиционного руководящего корпуса, органы местного и регионального управления, поскольку они ментально, структурно и технологически формировались для работы именно с таким населением. Нужно менять интересы как населения, так и властей.

Как решить эту сложную проблему? Разумеется, нужно видеть весь спектр угроз и возможностей, связанных с менталитетом населения, с социально-экономическими процессами, с изменениями в сфере идеологии, с технологической революцией и т.п. Но это лишь условия, но не инструменты.

Основные инструменты – это социальные управленческие технологии, которые реализуются в социальном управлении. Один из важнейших принципов социального управления - принцип воспитания гласит, что люди, социальные группы проявляют на практике необходимые качества (свойства), только через формирование системы соответствующих социальных отношений. В нашем случае это означает, что население будет реально заинтересовано участвовать в решении вопросов местного значения только тогда, когда будут сформированы определенные социальные отношения. Это необходимо, так как реальные интересы людей определяются той системой отношений, в которой находятся люди.

Система социальных отношений в рамках естественного развития меняется либо в ходе реформ, либо через революции, а затем легитимируется и закрепляется через нормативное регулирование. Сегодня реформы и их легитимизацию лучше строить на основе управленческих технологий, поскольку это ведет к гарантированному результату с минимальными издержками.

Что необходимо сделать для формирования интереса граждан участвовать в решении местных вопросов? Прежде всего, дать возможность муниципальным образованиям самостоятельно зарабатывать средства в бюджет. Совершенно депрессивным территориям, наверное, это все равно не поможет, но основная часть местных сообществ должна почувствовать «вкус собственных денег», почувствовать себя реальными и успешными хозяевами на своей земле. Дать возможность стать самодостаточным можно и через предоставление определенных льгот, и повышение степени экономической свободы муниципальным образованиям, и через направление ряда объемных налогов (пусть в долях) в местные бюджеты, и даже через более весомую компенсацию осуществления муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Последовательная реализация принципа баланса свободы и ответственности обязательно приведет к росту социально-экономической дифференциации муниципальных образований. Разрыв в уровне доходов - это очень мощный фактор, обеспечивающий сильный, устойчивый и долговременный интерес местных сообществ – от главы до рядового жителя – в активном использовании всех возможных ресурсов для решения вопросов местного значения. Однако, чтобы этот фактор правильно сработал, нужно учитывать, по крайней мере, три условия.

Во-первых, очень важным с точки зрения управленческих технологий является уровень социально-экономической дифференциации муниципальных образований. В принципе такая дифференциация есть и сейчас, но ее недостаточно для того, чтобы граждане сопоставимых муниципальных образований (например, жители соседних сельских поселений) в своей реальной жизни ее ощутили. Это касается, прежде всего, разнообразия и качества муниципальных услуг и возможностей – от детского сада до уборки мусора и содержания кладбища. Разрыв должен быть больше, чем сейчас, чтобы он устойчиво и заметно ощущался населением как депрессивного, так и успешного муниципального образования. Разумеется, им нужно управлять, слишком большая дифференциация может привести к деградации населения или к деструктивным социальным конфликтам – но это естественные риски; такие же риски человечество несет и при использовании, допустим, огня или автомобиля.

Во вторых, важен не только уровень разрыва, но и его причины, основания . Причины дифференциации напрямую влияют на характер активности населения. Если одно муниципальное образование выигрывает за счет того, что имеет какие-то особые привилегии со стороны, допустим, региональной власти, то у сравнимых местных сообществ этот разрыв не вызовет формирования интереса к активному использованию собственных ресурсов и участию граждан в решении ВМЗ. В лучшем случае – интерес найти свои подходы к кормушке, в худшем - пассивную зависть и возможность оправдать свою пассивность в решении своих же проблем. Другое дело, когда причина разрыва связана с неэффективным использованием собственных ресурсов и возможностей в решении вопросов местного значения.

Третий фактор – идеологическое обеспечение дифференциации , правильная подача этой ситуации населению. Оно в соответствии со своими историческими привычками склонно винить в своих проблемах обстоятельства, власти, но только не себя. На семейно-индивидуальном или организационном уровне (в рамках семей, предприятий, организаций) за последние 25 лет люди уже привыкли к социальной и материальной дифференциации и пытаются максимально использовать свои ресурсы для обеспечения если не процветания, то хотя бы выживания. Однако когда речь идет о территориях, то здесь срабатывает принцип социальной справедливости как социальной уравниловки: «почему у них есть, а у нас этого нет? Это несправедливо, ведь нарушаются «права и гарантии граждан», страдают дети, семьи, нетрудоспособные и т.п.». Как будто, когда семья теряет источники дохода или разоряется неэффективное предприятие, эти категории не страдают. Подобная социальная демагогия и стремление уйти от ответственности, оставаясь на позиции социального иждивенчества, и не позволили в полной мере реализовать потенциал муниципальной реформы, заложенный в ФЗ №131. Тем не менее, люди сегодня должны не только понимать, но и ощущать через реальные условия жизни, что при сбалансированной системе возможностей и ответственности иждивенческий подход со стороны дееспособных граждан приведет к относительной деградации и нищете муниципальное образование в целом.

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

К ним относятся:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно).

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ ксовместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.

Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;

4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местного самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности.Ониобусловлены природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Перечень полномочий органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение их деятельности) позволяет суммарно выделить следующие основные функции этих органов.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям, прежде всего, относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.

Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления*. Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет.

* См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К ведению местного самоуправления относятся вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальные образования – города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.

Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармонического сочетания. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта РФ в целом.

Осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.

Удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований

4. Удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению жизненных основных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.

Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.

В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.

Охрана общественного порядка

5. Охрана общественного порядка. Статья 132 (ч. 1) Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.

Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.

Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Большое значение для упрочения общественного порядка имеет урегулирован-ность вопросов местной жизни.

Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка, которые согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны формироваться самими муниципальными образованиями.

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, наблюдательные и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.

Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления – это важная сторона государственной деятельности.

Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и законные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.